2023年1月8日，由中国人民大学财税研究所主办的“中国财政政策论坛2023年第1期（总第4期）——2022中国财政发展指数发布会暨2023年财政政策展望研讨会”在线上顺利召开。范子英教授受邀作为本次论坛的研讨嘉宾，指出报告具有视角下沉、体现发展、大财政观三大优点，并对2023年财政政策进行展望。下文整理自范子英教授在论坛上的发言。

首先祝贺《中国地方财政发展指数报告2022》顺利发布，前面专家讲的很多观点我都非常认同，在此不再一一赘述。今天的发言分为两部分，首先谈一下对报告的看法，之后谈一下对2023年财政政策的展望。

首先，我认为报告有三大优点。

一是视角下沉。

上海财经大学也做过《中国财政发展报告》，到现在已经23年了。我们的报告主要是从国家层面展开的，很少做到地区层面。光荣教授领衔的这份报告视角下沉到省市层面，这一点非常好。中国是一个超级大国，不论是地理规模、经济规模还是人口规模都非常大。在超级大国中，地区间的差异是一个特别大的差异，值得引起关注。我注意到，这份报告非常明显的体现了这一点。报告中的财政发展指数有些省份能达到接近70，有些省份比较低只有40，中间相差将近一倍，说明地区间差异非常大。

另外，报告中也体现了东中西的差异。我在一些会议上也经常讲，中国在财政上做的比较好的有两类地区，一类是东部发达地区，自身财力足够充裕；另一类是西部地区，自身财政相对薄弱，但获得了很多转移支付。反过来，中部地区就相对比较薄弱，比如河南、湖南等省份很多年都是比较靠后的，这说明财政体制有一些值得思考和进一步优化的地方。

同时，我们注意到，西部地区的西藏在报告的指标中几乎都排到前三位。我之前也看过相关的数据，2000年前后西藏人均财政支出就已经和北京、上海持平，2015年前后西藏人均财政支出水平达到了全国第一。像这种地理范围特别大的地区，人均财政支出也需要考虑到公共服务提供的成本。就比如，在上海建一所学校的成本可能比西藏小，因为上海的人口相对密集，在人均层面成本会比较低。而西藏相对更加地广人稀，考虑到地理因素，就要在很多地方建很多学校，因此西藏的公共服务成本在人均层面会比较高。从这样的例子中可以看出，视角下沉是特别重要的，是值得去做的。在下沉之后，我们考虑的地区间差异不仅仅体现在经济和人口上，地理也是一个很重要的影响因素。

二是体现了“发展”的概念。

我注意到，今天的报告和活动背后其实有一个“发展”的思想，看到地方政府随着时间推移做出的动态调整。报告中提到了年度波动，比如2021年相比2020年而言，有些省份排名下降特别多，像东北几个省掉的很快；同时有一些省份排名上升也比较多，报告中提到上升最快的是贵州省，进步了16名。

同时联想到最近关注的新闻，贵州债务的事情引起了广泛的讨论。这里我们可能需要考虑到，报告中的数字是不是可以体现一些这样的事情。当然，2022年比较特殊，房地产的下行会引发一些新的风险，反过来也提醒我们考虑“发展”这一概念也需要考虑其脆弱性。有些地方的部分指标在某些年份可能会比较好，但是在一个长期的视角下，这样的发展不够稳健，是比较脆弱的。

三是大财政观。

我们讲财政，绝对不是单指一般公共预算这一本账，而是好几本账打通起来的。报告里把一般公共预算和政府性基金预算放进来，并且单独列出社保基金预算来看，这是非常合理的，体现了“大财政观”。最近这几年，我们看到，当一般公共预算不够时，会从政府性基金预算和国有资本经营预算中调出很多钱到一般公共预算里，这种趋势越来越明显。一般公共预算支出中又会拨出很大一部分到社保基金预算中。所以，实际上，这几本账是打通的，全面考虑财政必然要考虑到几本预算的统筹，这非常值得学习。

同时，这里我有一个观点和前面几位专家比较一致。我们在讨论财政特别是几本预算的时候，之后是否有可能做一些更深入的探索和研究。比如，哪些现象是被动造成的，比如经济下行趋势或客观因素导致一些地区某些指标没有办法进行改善；又有哪些是地方政府主动去做的，是在发展过程中主动形成的。如果可以做一些这方面的梳理，会让大家更加清楚各个地方实际工作的成绩与不足。

接下来我谈一下2023年财政政策展望。

我们有一个共识，2023绝对是一个宽松政策的年份，这一点毫无疑问。但是第一个问题是，到底要怎么宽松？宽松包括财政政策和货币政策，到底以哪个为主体？

在2022年我们看到财政政策总体偏紧，一方面是年初做预算有一点收缩，特别是对赤字率进行了控制；另一方面，收入不及预期，赤字规模给定，使得2022年支出规模受到巨大约束。因此，我们看到2022年财政支出没有达到年初给定的26万亿，主要原因是收入不及预期。到2022年后半程，货币政策放松十分明显，准备金下调等许多政策都推出来了。但是，去年的钱很难流入实体经济，在座的各位老师和听众应该也能明显感受到这一点，举个例子，去年下半年会接到很多银行的推销电话，推荐各种优惠的贷款政策。这反过来说明，在需求端没有刺激的前提下，货币政策很难发挥实际作用，货币在金融部门空转，而无法实际应用到实体经济。

在2023年宽松政策中，一定是财政在前货币在后。货币政策一定要配合财政政策来做。财政政策走在前面，宽松之后如果有需要资金，货币政策再去放松，这样会有一个好的配合。我们当前的财政政策其实没有发挥好“自动稳定器”的功能，这是因为税收政策没有比较好的累进性，支出上的转移支付也很少转移到个人层面。因此，财政政策在逆周期调节上也要主动发力。

财政政策的宽松主要包括两方面，税收政策和支出政策。

2023年的税收政策面临两个主要约束。一是减税空间极小，税收占GDP的比重目前已经降到15%，没有进一步的下降空间了。二是减税政策的边际效益越来越小，这是更大的约束。2018和2019年我们提减税，整个社会都比较兴奋；到2022和2023年提减税，社会上没有什么反馈。国家税务局最新公布的2022年全国减税规模是4万亿，而实体经济几乎没有反应。这说明，减税政策，第一没有必要，第二没有效益。2023年不应该在减税政策上进一步发力。

接下来看支出政策。明年的收入虽然也会增长，但是在收入有限的情况下，收支差距越拉越大，这说明明年的杠杆一定会上去，赤字率一定会放松。那么，赤字率该谁来背？我个人考虑，中国2023年的赤字率和杠杆应该由中央财政背，而不是地方财政背。这里有一个数据，美国、日本、韩国、印度的政府债务中有90%是中央政府债务，而中国对应的数字仅为20%。这说明，中国中央财政有很大的加杠杆空间。所以，2023年加杠杆一定是中央财政首先加。  

之后谈一下地方债务，我们要重新认识和设计中国的专项债。在中国地方债务中，一般债不能扩，因为将来很难还；而专项债是用来做建设的，所以可以进行进一步的规划。现在的债务逻辑是，中央政府通过发国债筹集到钱，通过转移支付弥补地方财政一般公共预算的缺口，而地方寻求发展则依赖于专项债。

但是，这两年专项债慢慢异化了，越来越像一般债，这是一个很大的问题。我们做了研究发现，现有专项债的发行违背了市场识别机制。现在发专项债都是省里发，省里策略性地打包一些好项目和不好的项目，给出一个平均很低的市场利率，投资机构没有办法对这个项目进行识别。因此，专项债的风险没有办法在它的价格中得到体现，发行价格也没有办法有效约束地方发债冲动，整个债务市场的机制是完全失效的。关于债务风险，我非常同意前面郭老师讲的，中国的债务问题不能通过化解存量的办法来化解债务，而是要在发展中解决债务。目前我们的债务规模已经很大了，同时它的矛盾也非常集中。这个时候一定要重启经济，让经济增长起来，在增长过程中才可能化解债务风险。

最后提一下目前的税收问题如何解决。减税很难继续做下去，同时还要稳定宏观税负。在税收领域，要解决的问题是怎样营造一个比较好的、公平的营商环境。虽然中国的税收政策是统一的，但是在执行层面各地有自己的“土政策”，有各种各样的税收端和补贴端干预的行为，破坏税收统一和公平。这一点也是将来需要集中解决的事情。

由于时间关系，不继续展开了，就讲到这里，谢谢！