内容提要：中央经济工作会议根据国内外形势变化，提出要“稳增长、稳物价、稳就业”“推动经济运行整体好转”，明确了提振信心和扩大内需的重要抓手。在扩大内需方面，提出要把恢复和扩大消费摆在首要位置，同时要通过政府投资和政策激励有效带动全社会投资。当前，如何更有效率、更有效果地扩大内需，推动中国经济平稳健康发展成为重中之重，这不仅事关当前稳增长、稳就业和社会民生稳定，更事关新时代加快构建新发展格局的顺利推进。

一、扩内需是稳增长和应对全球变局的要求

当前，中国经济正从外需驱动转向内需驱动、从投资驱动转向消费驱动。经济的驱动力与经济发展阶段、资源禀赋特征和重大国家战略密切相关。

改革开放以来，中国凭借地大物博人多的优势，以低廉的劳动力成本、环境成本优势生产物美价廉的产品，以强大的供给能力出口到全球，2001年加入世界贸易组织（WTO）更是强化了此种优势，促进了中国经济高速发展。1998年亚洲金融危机、2008年国际金融危机导致外需急速下行，中国政府启动扩大内需战略，以稳定经济和就业。

疫情暴发的三年，外需再度成为中国经济的重要支撑，中国出口占全球出口份额超过疫情前的水平。2023年国内外经济形势再度发生变化，尤其是外部环境发生不利变化。从国际环境看，伴随前期美联储持续快节奏、高强度加息，全球经济从滞胀转入衰退，外需大概率下行乃至负增长。从2022年9月以来至今，全球制造业PMI指数持续低于50%，处于收缩区间。相应地，韩国、越南、中国台湾等出口纷纷转负，其中韩国自2022年10月以来连续8个月负增长，2023年5月为-15.2%；2023年1～5月越南出口累计同比增长-11.6%。2023年1～5月中国内地出口累计同比增长0.3%，明显低于2022年同期的13.1%。国际地缘政治形势复杂多变，仍可能以能源供给冲击、输入性通胀等方式冲击中国经济。从国内看，居民消费信心仍较低迷，缺乏持续改善的基础；房地产市场转暖仍需时日；民间投资累计增速偏低，市场预期不振。与此同时，2023年高校毕业生将再创新高，达到1182万人，就业压力较大，稳增长任务艰巨，扩大内需成为对冲外需下行的重要方式。

二、统筹发展与安全要求启动扩大内需战略：五大问题

逆全球化难以在短期内向全球化回归，不仅降低了全球经济和各经济体经济运行效率，而且导致我国部分核心关键环节面临断链风险，对实现更加安全的发展形成挑战。为确保中国经济在极端情况下能够正常运转，更好统筹发展与安全，充分发挥好中国市场规模巨大的优势，有必要启动扩大内需战略，并与供给侧结构性改革结合起来。

战略方向已定，实施方式和落地抓手就极为关键，尤其要注意五个方面的问题。

第一，扩大内需最终要依托于微观主体企业和居民信心和预期的改善，因此要从多角度提振信心和预期，否则宏观政策将“陷入泥潭”而失效。多角度提振信心意味着所有经济政策、非经济政策、舆论引导等都必须着眼于减少对微观主体的束缚，避免政策间互斥，增强法治化程度和可预期性，避免政策摆动过大。

第二，要防止不可持续的消费刺激，防止过剩投资和无效投资，平衡好短期应急与中长期结构调整的关系。

第三，扩大内需既需要短期的政策举措，更需要中长期的制度变革，通过制度变革从根本上解决扩内需瓶颈问题，如财政支出结构优化、社保制度完善、农村土地改革等系统性工程。

第四，要发挥财政与金融等政策工具的配合作用，但要以财政政策为主、货币金融政策为辅。财政政策相对货币金融政策不仅具有逆周期调节的效果，而且还有结构性调整和改革的功能。更重要的是，当前，货币政策难以有效发挥效果，易出现流动性宽松但社会融资规模不振的局面。

第五，在实施财政政策时应以支出端政策为主，收入端政策为辅。在采取支出政策时，政策能带动相应领域的政府消费、政府投资，既可改善民生福利，也可带动新的经济循环。当采取收入政策（如大规模减税降费）时，即便政策传导顺畅，企业和居民增加了现金流，但也可能由于企业订单不足和居民预期不振，收入政策并不会转化为企业投资和居民消费行为，导致在宏观税负下降、债务攀升的同时经济产出有限。因而，收入政策宜将减税降费从追求规模转向追求效果，重在落实过往政策，并稳定宏观税负。

三、财政逆周期调节，扩大有效投资

消费和投资是有关联的，有效投资和有收入支撑的消费都是扩大内需的抓手。投资活动在短期形成经济需求，但在中长期会形成经济供给，优化供给结构，最终服务于消费；而且投资活动中的从业人员的收入将带动消费增长，从而再次带动投资。各类投资间也有关联，基建投资、房地产投资能够带动制造业投资，它们之间并不是简单的此消彼长关系。

一般情况下，制造业投资尤其是中下游的制造业投资主要是竞争性行业的市场化行为，政策的传导渠道较长，影响相对有限；基建投资的经济效益相对偏低，需要财政资金支撑，因此与财政政策高度相关；房地产投资因其高杠杆属性，主要与货币政策有关，货币政策通过开发贷和按揭贷等分别影响房地产企业的投资能力和房地产企业的销售。但这并不意味着财政政策对制造业投资和房地产投资不能产生作用。因此，财政与货币政策等可灵活匹配以实现三大投资的有效组合。具体而言，财政政策可通过以下方式发挥逆周期调节作用，扩大有效投资。

其一，一般公共预算支出直接投向农林水利、交通运输等重大项目，政府性基金预算中的专项债直接投向产业园区、新基建等项目，以拉动基建投资。2023年，财政政策的基调是“加力提效”，有必要保持一定的赤字和专项债规模，保持一定支出强度。在投资方向上向“十四五”期间的重大项目倾斜，同时扩大专项债投资范围，避免“钱等项目”。当前土地出让收入继续下行、专项债发行放缓，导致一般公共预算支出、政府性基金支出增速偏低，进一步导致基建投资增速持续下行。

其二，房地产投资持续下行与房地产企业经营风险、市场信心低迷有关，财政政策有必要发力化解房地产风险促进房地产投资上升。房地产是国民经济的重要产业，影响的上下游产业链条长、就业范围广，对于2023年稳增长极为重要。财政可成立纾困基金等或与货币政策联合化解项目烂尾风险、房地产现金流断裂风险，通过“保交楼、保主体”来提振市场信心；财政可适度调整相关税费，促进房地产市场交易活跃度提高，进而稳定市场价格、提振居民预期、稳定销售。当然，2023年仍要防范房地产风险财政化的问题，避免道德风险。

其三，近年来制造业投资增速较高，与出口以及高新技术投资增速较高有关。伴随出口增速下台阶并逐步转负，制造业产能利用率下降，对制造业投资扩大形成抑制。但是，财政政策方面，可通过贴息、成立产业引导基金等方式进一步鼓励高新技术投资和传统投资更新改造，在扩大投资的同时促进产业结构升级。

四、财政提振消费：短期应急和中长期改革

消费主要取决于消费能力和消费意愿，因此要解决消费问题必须处理好这两个问题。财政资金可从短期和中长期两个维度出发，支持扩大消费。

从短期看，市场寄予厚望的发放消费券或者现金补贴的方式能够提高居民的消费能力，这种方式可以在短期内提高居民购买力，可以适当推出且优化实施方式；但是需要明确的是这种方式不具备可持续性，且可能面临地方财政困难的现实问题，因此中长期的改革仍是治本之策。发放消费券或者现金补贴的主体如果是地方政府，则因当前地方政府财政压力本已较大，而刺激消费的财政支出将进一步加大收支矛盾，导致“三保”困难等；而且中西部地区既无能力又无动力实施。我国当前的税收制度主要是生产注册地原则，中西部地区实施消费刺激计划，从东部地区净购买消费品，但税收却由东部地区分享，中西部刺激当地消费的行为实际上变成了向东部地区转移财政收入。此外，由于居民内生收入没有提高，发放消费券只是实现了消费节奏的转移，而非消费总量的扩大。

同时，通过降低消费品的税率以提高居民的实际购买力也是经常被使用的政策。比如，2008年国际金融危机以及疫情期间采取车购税减半征收的方式刺激了汽车消费，在当期取得了较好效果。2009年和2010年广义乘用车销量同比分别增长59.1%和30.5%，但是2011年和2012年增速下降为2.8%和6.8%，意味着当期效果显著，但此后则产生了消费透支而后劲不足的后果。

因此，短期出于稳增长的目的可以适当推出消费券，实施主体有必要由中央和地方共同承担扩大消费的支出责任，根据分区域按比例承担的原则，比如，对东部地区发放消费券或现金补贴，中央地方按照2∶8的比例；对中部地区，中央和地方按照5:5的比例；对西部和东北地区，中央和地方按照8∶2的比例。同时谨慎采取降低相关产品税率的方式。

要从根本上解决消费不振的问题，则要从中长期的制度变革出发，尤其要发挥财政在收入分配改革、缩小贫富分化程度、财政支出结构优化等方面的作用。其一，要改革政府、企业和居民的国民收入分配格局，提高居民收入分配占比。完善农民的社会保障，降低农民对土地所承载的社会保障功能的依赖程度，进而促进农村土地流转改革，提高农民、进城农民工的财产性收入，同时加快推进农民工市民化步伐，提高其边际消费倾向。其二，通过税收、社保二次分配和鼓励慈善捐赠等第三次分配缩小收入和财富分配的分化。有必要推动个税从综合与分类相结合的征收模式走向综合征收，避免劳动与资本所得的税率差异，同时加强对高收入群体的严格征管与处罚力度；根据房地产形势在整合相关税收的基础上，择机推出房地产税；有必要加快研究探索遗产税和赠与税。其三，进一步优化财政支出结构，推动财政支出从以“物”为主转向以“人”为主的投资，即从基建转向民生福利支出。通过医疗、教育和养老等财政投入解决居民的后顾之忧，降低预防性储蓄，提高其边际消费倾向。

综上，财政作为国家治理的基础和重要支柱，在支持扩大内需战略中将积极可为，且将在诸多政策中承担主要职责，同时还将兼顾长远推动制度变革从根本上解决我国消费尤其是居民消费不振的问题，释放出我国市场规模大的优势，加快构建新发展格局，推动中国经济行稳致远。

本文刊载于《中国金融》2023年第13期，作者：罗志恒，粤开证券首席经济学家、研究院院长，中国人民大学财税研究所兼职研究员。