吕冰洋：分析土地财政问题，要着重看土地财政构成及其与经济的关系
时间：2023-04-24
以下观点来自吕冰洋教授在CMF宏观经济热点问题研讨会（第64期）上的发言。
土地财政问题表面上看是政府从土地出让中取得多少财政收入问题，似乎比较简单，但仔细剖析一下，可以发现它是很多问题的交汇点，甚至用土地财政这个词来概括都不太合适。土地在地方既起到了弥补地方财政收入的作用，还起到了土地招商，促进经济发展的作用。同时对地方债的发行、地方融资环境的改善也起到了重要作用。所以土地是很多问题交织在一起的。
地方财政有四本账：一般公共预算收入、社保基金收入、政府性基金收入、国有资本经营收入。政府性基金收入大概70%来自于土地出让收入。因此，有观点认为土地财政收入在地方财政当中起了重要作用。事实是否如此呢？不能简单地这样分析。因为地方政府的土地出让收入并不是净收入。据官方统计，土地出让收入是75%，也就是3/4左右是成本性支出，以此推断土地出让净收入只有1/4。但社会观感是地方财政对土地出让收入依赖度是很大的，到底土地出让收入多少是政府可用的财力？这个问题实际上没有得到清晰回答，它影响到中国宏观税负的判断。在国际货币基金组织对中国宏观税负分析中，土地出让收入是不计算进来的，而很多研究是将土地出让收入全计算为政府收入。在土地出让收入中，政府要拿出一部分用于成本性支出，例如征地拆迁补偿支出、补助被征地农民支出等，但是2019年后我们不再公布这些支出项目。即使是2019年前数据，由于每个支出项目的实际支出和实际用途不够明细，使得我们很难判断出真实成本性支出有多少，也就是说，很难判断出政府从土地出让中取得多少净收益。
近十来年，全国土地出让面积保持在较大规模且稳定的状态，但平均来说，土地出让价格年年攀升。统计表明，土地出让面积、价格在地区分布图上主要集中在发达地区，价格高的也是在江浙沪这些发达地区。
被政府垄断供应的土地，根据其在生产中的作用分为两类。其中一些土地与物质生产紧密联系在一起，并作为要素投入生产之中，这样的土地可以称之为城镇生产用地。如工业厂房的所在土地，他们与资本和劳动一起创造产出。另外的土地并不直接进入物质生产，却能根据其承载的建筑目的不同来直接满足不同居民需求（如住宅，游乐场，理发店，停车场等），这些土地则可以称之为城镇非生产用地。生产用地主要通过协议出让的形式体现，非生产用地主要以拍卖出让的形式体现。协议出让土地价格较低，拍卖出让价格较高，地方政府的土地出让收入主要来自拍卖土地的出让收入。
从对全国土地出让的行业分布看，它主要用于房地产业和制造业。房地产业和制造业，一个是用来抓钱的，一个用来抓发展的；一个是与土地财政问题联系在一起，一个是与土地引资问题联系在一起。所以说土地财政这个词有点局限性，完整地说应该是土地制度。土地问题与房地产市场的发展以及对房地产市场的治理有密切关系，从土地出让价格可以很明显看到，在租赁与商务服务业、房地产业、金融业，所取得的土地价格都是比较高的，它们以拍卖出让形式体现出来。而在制造业，价格就比较低，因为它是以协议形式体现出来的。
土地制度深刻地影响着地方的经济发展模式与地方财政的状况。1994年分税制改革一个重大的改变，就是把地方分享的财政收入由原来的隶属税改为按属地征税。因所属的企业大量是国有企业，就催生了地方保护主义，影响了社会主义市场经济体制的建立和发展。分税制将按照隶属关系划分的税收改为按属地原则征税，这是重大的改变，它将地方政府的行为动机从保护政府所属企业转为积极招商引资。第二个改变就是税收分享的方式原来采用大量定额包干的形式，现在改为税收以分成为主，地方政府能从税源扩大中获得相应的税收分成收入。
政府行为跟私人行为有点类似，财政收入来自哪里其行为就会体现在哪里。比如说，如果地方财政收入来自于制造业，就会大力发展制造业；如果地方财政收入来自服务业，就会大力发展服务业。分税制改革后，税收和土地出让收入给地方政府带来滚滚财源，它们支持了地方政府支出增长，它们就可以用于土地开发以及城市治理、城市优化改善，这会进一步带来土地升值，土地升值反过来带来土地出让收入的增长。一方面是政府支出增长带来正外部性，比如当地的交通改善，这就带来企业产出的扩大，同时工业用地以协议方式增加土地供给，土地作为生产要素进入到企业生产当中，就推动企业产出扩大。两个综合在一起，推动当地经济增长目标的实现。
政府性基金分配体制也会刺激土地出让收入的增长。在政府性基金分配体制中，省地级市之间逐步向地级市倾斜，市县之间向县这一级倾斜。这种体制刺激地县级政府高价出让土地，以此增加财政收入。因此说，地方财政收入来自于哪里，就决定了行为体现在哪里。
分税制与土地制度结合，会对地方政府产生很强的财政激励，由此推动经济增长。这种经济发展模式利弊并存。
从有利一面看，土地制度既推动了地方经济增长，也解决了地方财政缺口问题。
地方政府通过协议低价出让城镇生产用地，通过税收返还形式扩大地方生产性税基，两者结合引发地方政府激烈竞争，推动了地方经济增长。同时，地方政府通过高价出让城镇非生产用地，又可弥补了地方财力缺口。
从不利的一面看，它不利于经济高质量发展，也不利于缩小地区差距。
它会带来粗放式经济增长方式的蔓延，很多地方为了吸引这样企业，用税收返还、低价出让土地的方式，人为地改变资本要素回报率，让市场在资源配置发挥决定作用受到影响。这会使得经济增长方式偏向粗放式经济增长，甚至还有些是环境非友好型的增长。同时这种方式也扩大了地区差距，因为生产性税基的地区分布是非常不均匀的，发达地区土地出让价格远高于欠发达地区。
当前中国两个重要问题是经济高质量发展和财政体制改革，根据以上分析，这两个问题是结合在一起的。财政体制改革历来是各项改革的难点，它包括政府间财政事权与责任的调整、政府间税收分配关系的调整、地方税的设置、转移支付体系的完善、财政管理的规范等等。每个问题都需要专题进行研究，每个问题都存在大量的改革争议。这里，我只针对房地产税设置问题谈一下个人看法。
根据以上分析，房地产市场发展与土地财政问题高度相关，普遍认为，房地产税的开征会对土地出让制度和房地产市场产生重要影响。土地出让收入本质上是土地使用权租金收入，很多人期待着把土地财政从一次性汲取财政收入，变成持续的收入流，变为房地产税。但我认为，房地产税有其内在的税收逻辑，要慎重考虑。我们在房地产税改革上寄托了太多的希望：筹集财政收入、调节房地产分配、实现房住不炒以及促进地方治理。经常说“一鹰不搏二兔”，要房地产税同时承担这四个功能，就像是让一个老鹰抓四个兔子，几乎是不可能的。这要结合中国国情，对房地产税的功能有取有舍。
近些年我一直强调，中国式的房地产税在中短期内应该是中央税，采用累进税，在全国范围内选择大中型城市的中心城区，不触及一般家庭，注重发挥其调节分配作用。这种改革方案会大大减少改革阻力，并且会将房产投机与刚需分离出来，实现房住不炒的目标并改善房产分配。这种方案会促进房地产市场健康发展，进而对土地财政、地方经济发展模式等重要问题产生良性影响，可以是促进经济高质量发展和财政体制改革的“牛鼻子”。但目前大多数改革设计是囿于房地产税是地方税的思路，导致房地产税无论怎么设计，均存在一些根本性的难题难以克服，使得房地产税长期处于难产状态。对此，何不尝试将房地产税定位中央税、累进税、选择性征税的思路？
