2023年5月17日，由中国人民大学财税研究所、中国人民大学政府债务治理研究中心和经济波动与增长论坛共同主办的中国财政政策论坛2023年第4期（总第7期）——“财政—金融结合框架下的地方债务管理与宏观经济治理”研讨会在线上顺利召开。北京工商大学国际经管学院院长詹新宇教授受邀作为本次研讨会的嘉宾，总结了我国地方财政的主要特征及当前地方债务压力形成的主要原因，并从发展数字经济的视角探讨了解决地方债务问题的可能之道。以下内容为詹新宇教授在论坛上的发言概要。

从经济结构来看，根据中国信息通信研究院在第六届数字中国建设峰会上发布的报告，2022年我国数字经济规模达到50.2万亿元，占GDP比重达到41.5%，但从财政收入来源结构来看，当年财政收入只有不到30%来自数字经济。因而，我的基本观点是，当前财政收入来源结构与经济结构不匹配，解决地方债务难题需要“数字思维”，未来财政收入的增长点可能在数字经济领域。从这个角度，我谈一下对地方债务的看法。

一、地方财政压力骤增的主要表现

1.收支缺口日益增大。尤其是一般公共预算收支缺口剪刀差，越来越大。以2022年一般公共预算为例，支出增长6.1%，收入只增长0.6%，收支缺口高达5.7万亿。而且财政压力的地区差距比较大，这里也存在一个地区间的“剪刀差”。

2.财政收入结构失衡。这主要表现在税收收入与非税收收入的失衡：税收收入在下降，但非税收入一直在增加。随着多年来减税降费政策的推进，税收收入增速在下降，但与此同时非税收入的增加，使得经济实体负担并没有显著下降，“获得感”不是特别强。比如2022年，税收收入同比下降3.5%，而非税收入增加高达24.4%，这种税收和非税收的此消彼长，被学界称为“按下葫芦浮起瓢”。

3.支出结构发生阶段性变化。由于疫情等原因和经济社会发展阶段的变化，财政支出重点逐渐转向民生领域，特别是教育、社保、就业、卫生、健康等领域。而这些领域公共服务需求的典型特征是收入弹性比较大，即随着居民收入的增加，民生领域需求增长越来越快，从而致使财政支出呈现刚性增长的态势。

4.收入结构也发生质的变化。房地产相关行业的税费下降显著，政府性基金收入更是出现最近七年来的首次负增长，而且下降幅度高达20.6%。

二、地方债务压力高位徘徊的主要原因

1.房地产形势不容乐观，土地出让空间越来越小。之前很多地区的广义财政收入一半乃至以上来源于土地财政，但现在因为房地产形势不好和土地资源有限，传统土地财政模式难以为继。

2.地方财政收入比例在下降，支出比例却在反向上升，财权和事权不匹配程度加剧。地方政府财力一直比较吃紧，而且随着财税体制改革的不断推进，地方财政收入分成比例稳中有降。很多地方连保运转的财力都依赖转移支付，而且越是收支缺口大的地方，对转移支付的依赖程度越高。当前整体宏观经济形势放缓，各种逆向调节的积极财政政策的持续推行，致使地方支出责任不断增加。总而言之，一方面地方财政收入在下降，另一方面支出责任却在节节攀升，导致财权事权进一步不匹配。

3.地方政府依赖债务融资，加剧了债务风险。2022年债务余额20.67万亿，利息支出高达1.12万亿。越依赖债务融资，债务风险就会累积走高，部分地区债务比重早已超过警戒线。

三、解决地方债务难题要有“数字思维”

目前我国财政收入结构和经济结构不是很匹配，我国数字经济比重接近50%，总量位居全世界第二。随着数字经济的比重持续增加，未来财政收入主要来源是否也应该转向数字经济领域？

传统经济靠的是土地与资本的结合，一方面依赖于人口红利，另一方面是快速城市化，导致对城市土地资源的需求急剧增加，公共服务的价值外溢到土地上，又使土地资源升值更快。以前财政收入的来源主要是房地产及其相关行业。未来经济增长的蓝海乃至红海都在数字经济，财政收入来源是否也应该转向数字经济？

当然，从依赖房地产的财政筹资模式转向数字资源筹资模式也不是一蹴而就的。数字经济的发展有很大的特殊性，大家都承认有巨量数字资源，但是数字资源如何变成数字资产，再从数字资产变成国民经济生产函数中的第五大生产要素数据资本，这种变化需要很长的过程，而且发展初期还需要地方政府投入大量财政资金进行引导和扶持。

我们欣喜地看到了很多地方在力求改变，原来数字资源在很多企业中是作为费用而不是作为资本，但是随着企业数字化转型、数字产业化和产业数字化程度越来越深，数据要素在很多企业资产负债表中从费用方转为资产方，变成无形资产，外部交易时变成存货。数字资源变成数字资产后，随着数字资产的不断升值，税源就会大大拓展，从而为财政收入迎来新的活水。

我国也出台了一些顶层政策，比如“数字二十条”的落地为数据要素市场化改革释放了巨大政策红利。要把数据要素的红利激发出来就需要持续释放政策红利，当然还需要出台实施细则、实施方案。目前很多政策还停留在中央层面，从中央政策出台传导到地方政府实施，需要时间。从规划层面到产业政策层面，最后到实施方案落地更需要时间，所以我们从以土地收入来源为主转向数据资源来源为主，肯定还需要不少时间。在这个缓慢转轨过程中，解决财政压力比较大的问题，可能还需假以时日。

总结一下，地方债务压力比较大的根源是支出需求与筹资能力的不匹配，即财政支出的需求大于财政筹资的能力。在剪刀差越来越大的背景下，支出端做减法有一些是可行的，比如规范政府行政干预边界、规范各级政府事权边界。但即使把边界规范好了，支出需求也是在增加的，因为满足人们对美好生活的需要是当前的主要矛盾。美好生活包括很多方面，其中就业、医疗、社保、环境等领域又是比较“费钱”的，难以产生直接、快速的回报，只能通过国民经济持续发展来间接予以回报，所以支出端无法做实质性的减法。在这个背景下，需要秉持“数字思维”：与其说去努力“节流”，不如把重点放在“开源”上，开数字经济、数字资源的源，努力支持和发展好数字经济，把数字资源激活成数字资产，进而变成数字资本，并使其升值增值，从而为地方财政收入创造出一片可能的新天地。