2022年，我国经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力。从目前情况看，这三重压力仍然较大，再加上外部环境动荡不安，2023年经济恢复面临挑战。去年底召开的中央经济工作会议对做好2023年经济工作作了全面部署，要准确把握会议精神，贯彻落实好各项政策，加快推动经济增长重回合理区间。

中央经济工作会议提出，要“继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策”，并着重强调了财政支出一侧，即“保持必要的财政支出强度”。

减税降费和扩大财政支出都是积极财政政策的主要措施，但二者的着力点有所不同。减税降费主要在供给侧（企业端）发力，而扩大财政支出是直接在需求侧发力，直接增加企业或居民的实际收入，可以增强其投资和消费能力。由于过去强调“推进以供给侧结构改革为主线”，所以多年来减税降费一直是积极财政政策的重要内容。此次中央经济工作会议着重强调“保持必要的财政支出强度”，与国家宏观调控从“以推进供给侧结构改革为主线”转变为“把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来”密切相关。

国家宏观经济调控的主要目的是保持总供给与总需求的平衡，从而为经济稳定增长创造必要条件。改革开放40多年来，我国的供给能力有了很大提高，目前宏观经济平衡面临的主要问题是需求不足。根据国家统计局的统计，2022年第三季度我国工业产能利用率仅为75.6%，也就是说将近四分之一的产能没有被利用。在市场经济条件下，企业没有订单，自然也就不会下料，更不会把产品生产出来堆在库房里。所以需求不足会引发一系列供给侧的问题，如失业率提高、工业增加值和企业利润下降等，最终都会反映在国民经济的增速上。

不能否认，目前需求不足有一部分是由供给本身造成的，比如产品不适销对路、质量达不到消费者的需求等，这类问题显然需要通过供给侧的结构改革来解决，也就是通过升级产品结构和提高产出质量来带动社会总需求的增加。近年来，我国企业在这方面做了大量工作，通过技术创新丰富产品类型、提高产品质量，对扩大市场需求发挥了重要的作用。据统计，2016年至2021年，我国规模以上工业企业实现利润年均增长4.8%，但同期企业研发投入年均增长12.1%。但也应当看到，供给创造需求从长期看其效果才能显现，短期内拉动内需还要靠政府的宏观调控政策在需求侧发力，特别是要通过积极财政政策增加居民消费以及扩大政府投资，维持总供给与总需求的动态平衡。

如何才能保持必要的财政支出强度？我国政府的财政支出强度主要体现在一般公共预算和政府性基金预算上。按照目前的规定，一般公共预算支出大于收入的差额形成财政赤字，需要由债务收入来弥补；政府性基金预算的收支差额由专项债务收入弥补，但不构成财政赤字。所以，从预算构成来看，保持必要的财政支出强度就是一般公共预算要保持一定的赤字率（赤字占GDP的比重），专项债发行要有适当的规模。

我国一般公共预算的赤字率除了突发新冠肺炎疫情的2020年及随后的2021年分别安排了3.6%和3.2%以外，其他年份均没有超过3%，2022年的赤字率进一步降为2.8%。专项债发行的规模也增长较快，从2018年的1.35万亿元增加到2022年的3.65万亿元。中央经济工作会议要求在保持必要的财政支出强度的同时优化组合赤字、专项债、贴息等工具，其中“优化组合”的含义就是适当提高一般公共预算的赤字率，并适当控制专项债发行的增长规模。

做出上述调整，主要是由于目前一般公共预算的资金压力最大，特别是中央一般公共预算。目前财政的支出责任主要集中在地方，如果地方财力不足，就难以充分履行提供公共服务的职能。近年来，中央财政不断加大对地方的转移支付力度，2022年转移支付规模接近10万亿元，比2021年的8.2万亿元多出了1万多亿元。但由于近年减税主要减的是中央、地方共享税，地方税收收入下降，但支出责任却有增无减，使得地方一般公共预算的支出压力越来越大。

中央经济工作会议要求“加大中央对地方的转移支付力度，推动财力下沉，做好基层‘三保’工作”，这就需要中央财政多方筹集必要的转移支付资金，以增强对地方转移支付的能力。

此外，从理论上说，专项债务收入应当为有合理收益的投资项目筹集资金，所以它不属于弥补赤字，在管理上也要求“先有项目、后有资金”。但现在一些基建投资项目并没有合理回报率，如果发行专项债，那若干年以后这些投资项目就可能没有还款来源，财政就会面临新的风险。中央经济工作会议要求“在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控”，基于此，专项债发行规模不能过于扩大，必须坚持“资金跟着项目走”的基本原则。

值得关注的是，投资也是内需的重要组成部分，控制专项债的发行规模，会制约投资规模，不利于扩大内需。而中央经济工作会议提出的优化组合财政政策工具中除了赤字和专项债之外，还有贴息。财政贴息适用于有一定收益的投资项目，可以起到撬动社会投资的杠杆作用。目前，地方财政预算中有一部分贴息支出，例如民贸民品贷款贴息、创业担保贷款贴息、疫情防控重点保障企业贷款贴息等，但规模都不是很大。今后要充分发挥贴息的杠杆作用，并扩大财政专项债资金用作项目资本金的范围，配合财政贴息引导和撬动社会资金，采取政府和市场结合的办法扩大投资，以降低政府的债务风险。