2025年3月8日，由中国人民大学财税研究所和中国人民大学政府债务治理研究中心共同举办的中国财政政策论坛2025年第1期（总第22期）——“从预算报告看2025年财政政策”在线上召开。山东大学经济学院讲席教授、浙江财经大学财政税务学院教授李永友作为本次论坛的研讨嘉宾，探讨了2025年更加积极的财政政策在应对国内外挑战、优化支出结构和推动民生导向中的关键作用及其潜在影响。下文整理自李永友教授在论坛上的发言。

首先，2025年财政政策的基调是“更加积极”，这与2024年政府工作报告中的“积极财政政策适度加力，提质增效”有明显的差异。这种差异体现在2024年政府工作报告中对“稳”和“进”的强调，而2025年则是在“进”的基础上更进一步。之所以要更进一步，是因为2025年国际外部压力增强，国内困难增加，我们将面临更大的国内外挑战。

2025年政府工作报告和预算报告提出了具体措施，这些措施背后都需要资金支持。积极财政政策首先要保证投入，其中一个重要特点是增加债券发行，通过债券为更加积极的财政政策提供融资支持。2025年新增政府债务规模为11.86万亿，对比上一年的情况来看，2024年全国金融市场各类债券发行规模79.3万亿，其中政府发行的国债和地方债达到22.2万亿，占比超过27%。这表明债券市场中的超过四分之一的债券是由政府发行的，政府债券在债券市场中占据了重要地位。

在计算政府投资对GDP增长的贡献时，需要考虑两个因素。第一个因素是政府现有的财政空间。政府现有的财政空间是比较紧张的，早期我们用“紧平衡”这个词进行形容，现在的政府财政空间变得更加紧张。因为市场状况、经济发展水平都表明，预算收入中的常规收入增长难度较大，对财政空间扩张力度比较有限，此时能够扩张政府财政空间的更好对策便是举债。第二个因素是债务规模对私人部门投资行为的挤出效应。从债务规模来讲，虽然债务能够为政府腾挪财政空间发挥很大的作用，但需要考虑债务规模的扩张会在多大程度上挤出私人部门投资行为。虽然财政乘数可能在1.5到2之间，甚至更高，但在2025年更大规模政府举债的情况下，财政的投资乘数和消费乘数都需要考虑这两个因素。

政府在报告中也明确提出了应对债务规模扩张的方案，即在发展中化债，在化债中发展。这是对过去应对地方政府债务风险战略、稳妥化解地方政府债务风险上的战略调整。2024年政府工作报告中提到积极财政政策适度加力，综合考虑发展的需要和财政可持续性。2024年9月发布的一揽子增量政策中，财政可持续性同样被重视，但发展更为重要，因此提出了宏观调控的战略转型。

第二，钱多钱少、债多债少不是问题的关键，关键是钱投到哪里去。2025年政府工作报告中，工作部署的优先顺序有了调整，将消费端放在前，生产端放在后，民生事业和环保事业也进行了顺序上的颠倒，更强调民生事业的发展。这种调整意味着，为了能够更好地应对更加恶劣的外部环境和困难增多的内部局势，2025年我们在财政支出上更加积极，同时在财政支出结构上进行了优化。这与2025年政府工作报告总基调中的推动更多的资金资源投资于人、服务于民生这一导向是相关和一致的。

为什么要推动更多的资金资源投资于人、服务于民生？一方面，过往我们更多地关注物质资本带来的乘数效应，而忽略了人是最根本的驱动力，能够对整个经济发展有驱动作用。无论是日新月异的科技创新，还是各项事业的发展，如果没有人，一切都是缺乏真实和基础的。所以，2025年政府工作报告和政府预算报告都特别强调宏观政策一定要突出民生导向。从过去更多投资于物质资本到现在更多投资于人的转换需要做一个平衡。因为资金和资源是有限的，要更多地投资于人，意味着原来以企业为主的投资倾向可能减少。另一方面，这也与2025年的政策基调相关，政策提出要把消费端作为头等大事，把消费内需当做拉动经济的总动力和稳定锚。在扩大内需的一系列政策中，尤其是专项行动等是否会带来更大的社会差距是一个需要考虑的问题。如果政策拉大了社会阶层或收入差距，可能会影响平均意义上的消费倾向，从而限制预期的乘数效应。

第三，积极财政政策和财政支出结构优化需要相应的财税体制改革。2025年政府工作报告提出了一些新的财税改革思路，特别强调了零基预算改革和支出标准，包括绩效评价、增加地方自主财力、规范税收优惠等，这些改革有利于资金更精准地投放。

2025年报告中特别强调严控财政供养人员的规模，这是以前很少提到的内容，虽然之前讲的是要过“紧日子”，但今年单独提出这一点，说明政府意识到财政供养人员规模的问题。在扩大内需和鼓励消费的同时，严控财政供养人员规模可能会增加就业压力，带来一定的冲突，这也是需要考虑的问题。

财税改革中特别提到探索激励机制，促进地方政府培育高质量发展中的财源。2025年如何将激励机制设计嵌入到财税改革中，以及通过什么样的激励机制促进地方政府行为变化，是我们在2025年工作中需要着力解决的问题。