2023年1月8日，由中国人民大学财税研究所主办的“中国财政政策论坛2023年第1期（总第4期）——2022中国财政发展指数发布会暨2023年财政政策展望研讨会”在线上顺利召开。李永友教授受邀作为本次论坛的研讨嘉宾，指出财政发展指数报告在编制目的、编制理念、标准化等方面可以进一步完善提升。下文整理自李永友教授在论坛上的发言。

财政发展指数对于各地区财政发展状况进行了全景展示，该报告为整体看待地区间差异以及整体趋势特征提供了非常全面、详细的途径。任何指数的发布总有不完善的地方，会受到数据、指标全面性等诸多因素的限制，但这并不影响其不断走向完善的发展过程。《中国财政发展指数》这份报告不仅发布了财政发展指数，还有一些其他方面的研究，很有启发性。

下面我就指数本身讲几点自己的想法。

第一，编制指数的目的。

报告首句指出财政是国家治理的基础和重要支柱，这是十八届三中全会提出的。财政是一个国家的核心，牵一发动全身，在这种情况下，财政治理水平很大程度上会影响甚至决定一个国家的治理水平。从这个角度来讲，编制指数是为了观察各地区在财政治理水平方面是否朝治理能力现代化方向迈进，通过这个指数能够观察到趋势特征，离现代化的目标还有多远或者是否背离。基于这个角度，整个指标的选择可能会有一些变化，目前指标是按照收支平管和均衡化五个方面，这种传统方法虽然考虑十分全面，但要想体现财政作为国家治理的重要基础和重要支柱，这个指数还不足以展示出这一变化、趋势特征或者地区间的差异特征。

财政部发布了各省预决算报告透明度状况并排序，说明财政部比较重视财政治理和财政透明度，至少以财政部的名义来发布排序体现了财政治理水平的进步。

我认为，在报告开始应该开宗明义地指出编制指数的目的是想通过该指数反映出在国家治理能力和治理现代化进程中财政治理的水平。同时因为收支平管更多是指出事实，并不能非常清楚反映出财政治理水平。

第二，基于编制目标和要解决的问题必然包含报告的理念。编制指数时，指标的选择是围绕编制目标展开的，因此指标选择必须要遵循一定的原则。对于财政发展指数，“发展”是一个非常好的用词，既然是发展，如何定义财政的发展？发展的财政含义可体现在以下两方面：

一是维权方面，财政是为了保障民众的权利而存在的，存在公权和私权的逻辑。保权、确权、维权是体现财政现代化水平很重要的一个方面，在这种情况下，如何确权、维权和民众权利等方面在指数中得到了很好的体现，尤其是在均等化部分，这部分指标编制得非常好。

二是支出结构优化部分是几类民生支出的占比，均体现出对权利的维护和保障。在此基础上才有财政的管理，以最有效的方式来提供民众所需要的公共服务、回应社会的共同需要、建构社会的共同秩序。按照以上逻辑构建的指标体系在目前报告的收支平管和公共服务方面都有所体现。按照财政发展的逻辑，指标可以做出一些调整以更加清晰地突出什么是最重要的，从而回应“财政治理是国家治理的基础和重要支柱”这一表述。

第三，在指数编制中，标准是所有的指数都会面临的非常困难的问题。标准问题很难把握，我们的报告使用了一个常用的标准化处理方法。但问题在于，当我们在以“1”为单位的约束条件下时，各个指标数值的解读就会较为尴尬。比如，教育支出占财政支出的比例，虽然做了标准化处理，但处理后的指标是越大越好还是另有其他标准？我们很难去确定这个标准。使用正向指标和负向指标往往受到此因素的影响，使得我们很难去回应一个有效的财政支出安排应该是什么样的，过犹不及，无论是正向指标还是负向指标，都存在问题。

所以标准化处理解决不了这个问题，这又回到前面的问题，编制指数的理念、要解决和反映的财政发展的问题直接决定了如何确定指标的标准，或者至少能提供有说服力的依据，报告的这部分内容还需要进一步明确。

第四，政府间支出责任的划分是财政发展的重要指标。对于省以下财政体制的建立、改革创新，虽然中央发布了一些指导性文件，但地方拥有较大自主决策权，因而政府间支出的责任划分是财政发展非常重要的指标。目前收支平管和均衡化五方面考虑到了责任划分但考虑的还不是非常全面，至少目前通过财政发展指数还看不出来各省之下政府间责权配置哪个地区做得更好。在浙江我们就能够感到五级政府职责同构非常严重，政府间公共服务或者共同需要回应的问题，在政府整个支出责任中表现的并不是非常重要或者说至少没有把它看得非常重要，这一点各级政府都一样，说明各级政府职责同构现象在现有财政体制中没有得到有效解决。

地方政府在权责划分上的努力需要在发展指数中得到反映，否则会忽视财政非常重要的维度——体制问题，仅仅通过转移支付来反映均等化的程度还是不够。对于均等化指标，发展报告中讲到用人均支出基尼系数减人均收入基尼系数，该指标的确可以反映转移支付的均等化程度，但报告的解释和我们的想象有一定差别，这可能不利于读者的理解。该指标在具体使用时，需要做一些更详细的解释性说明，以免引起歧义。

第五，财政发展指数更多是想通过了解过去来预测未来。2023年的财政政策中中央一直讲“加力提效”，但问题在于怎么“加力”？主要手段是专项债，但存在债务风险。我们采取了一种自圆其说的方式，不断调高限额管理水平，为自己创造空间，设定限额但同时不断调高限额，这应该归在收支平管中的“管理”，在债务管理上财政发展的水平并没有明显提高，但怎么在制度上得到体现？目前报告中用了六个指标反映了这方面问题，但在这部分并未能很好反映，可能受到数据限制，难以做出有效的判断。

在专项债管理方面，一方面地方政府拼命用项目申报获得专项债用债指标；另一方面，资金到位后又因为疫情管控等原因项目不能落实，使得资金闲置。一方面是资金不够，另一方面是资金闲置，这个问题在专项债中非常普遍，导致财政资金使用效率较低。对于挖掘存量、优化结构我们做了很多工作，在指标中可以进行进一步反映。

未来，人大可以牵头联合各高校建立财政基础数据库。财政发展指数对了解各地区的财政发展水平有很大帮助，人大在这一方面做了很多工作，对学术界研究的推进奠定了基础。在此基础上，我们或许可以做一些更进一步的工作。