2024年6月1日，由中国人民大学财税研究所和中国财政金融政策研究中心共同主办的中国财政政策论坛2024年第8期（总第16期）——“社会保障改革”在线上召开。刘宏教授作为本次论坛的研讨嘉宾，结合现实背景深入分析长期护理保险制度的试点现状及效果，并对其未来发展提出具有前瞻性的政策建议。下文整理自刘宏教授在论坛上的发言。

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非常荣幸在此与大家分享我国长期护理保险制度的试点进展、成效和发展方向，今天我主要谈五个方面。

一、现实背景

（一）人口老龄化进程加快

最新数据显示，2023年末我国65岁及以上人口已经超过2.1亿，占全国人口的15.4%，这意味着中国已经进入了中度老龄化社会。2022年末65岁及以上老年人口抚养比已经达到21.8%，首次突破了20%的大关。联合国2022年中方案人口预测显示，2050年我国65岁及以上老年人口将超过3.9亿，达到总人口30%，其中80岁及以上高龄人口将超过10%。

（二）老年失能风险加剧

长寿是好事，是人类社会进步的标志。但人口寿命的延长有健康人口寿命的延长，也有不健康人口寿命的延长，所谓不健康人口的寿命就是属于失能状态。《中国老龄产业发展报告》显示，2022年末我国失能、半失能老龄人口约4400万人，预计到2030年将超过7700万。CDC的一个权威研究展示了我国失能老人失能期在2015年是5.78年，预计2030年是7.44年，2050年会达到11.45年。

（三）长期照护供需矛盾突出

传统上，我们依赖家庭来照顾老年人，但随着家庭结构的变化、女性就业率的提高和人口流动性的增加，家庭在提供护理方面的能力正在逐渐减弱。老年人面临的失能风险和高昂的长期护理成本，原本是家庭需要承担的风险，但随着老龄化人口的增长，这一风险已经转化为社会发展的风险，引发了一系列社会问题。

首先，老年失能对家庭经济造成了巨大的压力，具有灾难性的特征。其次，许多失能失智的老年人面临着无人照料或照料不足的困境，特别是在农村地区，这种情况尤为突出。再次，大量生活不能自理的老人会将医院当做护理场所，出现拖延出院、压床病人等社会性住院现象，造成稀缺医疗资源的低效配置。另外，目前长期护理服务市场的发展远远落后于需求，存在着“有钱买不到服务”和“有服务却买不起”的问题，存在供求失衡现象。因此，建立长期护理保险制度是积极应对老年失能风险，实现健康老龄的重要制度安排。

二、长期护理保险制度的试点现状

长期护理保险制度是为长期失能人员的基本生活照料和医疗护理提供服务或资金保障的社会保险制度。2012年青岛率先开展长护险试点，2016年确立了全国15个国家级试点城市及山东、吉林两个重点联系省份；2020年新增14个国家级试点城市。党的二十大报告明确提出要建立长期护理保险制度，有望成为社保“第六险”。

根据15个第一批全国试点城市长期护理保险制度的规定，目前其覆盖对象从城镇职工开始，约一半的试点城市也将其覆盖到城乡居民。目前长期护理保险试点城市资金来源不同，绝大多数试点城市基金主要来源于医保统筹基金，第二拨试点城市积极探索多元筹资结构，包括个人缴费和政府财政补贴，雇主缴费比较少。目前从全国来看，长期护理保险筹资中医保基金占70%，财政占10%，个人缴费占20%，雇主直接缴费较少，人均筹资额每人每年142元。

目前，长期护理保险的覆盖范围在所有地区都是从重度失能老人开始。在一些经济较为发达的地区，如广州，保险覆盖已经扩大到中度失能老人。提供的待遇涵盖了医疗机构护理、养老机构护理以及社区和家庭护理服务，不同地区设有不同的封顶线和待遇标准。例如，在成都，除了提供护理服务外，还向家庭照料者提供现金补贴，将其作为现金待遇的一部分。总体上，待遇标准倾向于支持社区和家庭护理。在规定的报销范围内，长期护理保险基金的支付比例大约为70%。

截至2022年底，长期护理保险参保人数达到1.69亿人，享受待遇的人数累计195万人，这是一个”大众参与、小众受益”的社会保险制度。自2016年以来，该基金累计支出达到624亿元，年人均基金支出约为1.4万元，给付标准相当高。根据CHARLS 2018数据计算得到，60岁以上老年家庭的人均年收入中位数只有6100多元，这意味着长护险年人均基金支出是老年人均收入中位数的两倍以上。目前试点城市的长期护理保险定点服务机构有7679个，护理人员33万。

三、长期护理保险制度试点的效果评估

（一）长期护理保险试点对失能老年人福利及其家庭的影响

对此我们进行了两项研究，考察长护险制度对失能老人家庭福利的影响。研究发现，长护险制度显著改善了失能老人的健康福利，增加了他们对正规照料服务的使用，减少了其家庭的照料费用支出以及自付的医疗费用负担，改善了他们的自评健康并降低了一年期的死亡率。同时，因为这些家庭使用了正规的照料服务，减轻了家庭照料者非正式照料的强度。因为长期护理保险目前保基本的待遇，所以不可能完全替代家庭非正式照料，但大大降低了家庭照料的强度，同时减轻了这些家庭照料者的心理负担，具有非常积极的影响。

（二）长期护理保险试点对无失能老年人家庭消费福利的影响

发展银发经济的一个难点是老年人消费意愿不足，一个重要原因在于，老年人面对未来失能及相关长期护理支出的较大不确定性，通常具有很强的预防性储蓄动机。长期护理保险的引入可以有效降低老年人对未来支出的担忧，从而减少他们的预防性储蓄，增加他们在非健康领域的消费支出，释放他们的消费潜力。我们还发现，长护险提高了老年人预期使用正式护理服务的概率和主观预期寿命，这对广大没有失能的老年人也有福利改进的积极效果。

（三）长期护理保险试点对养老服务供给和医保基金的影响

复旦大学封进老师研究团队发现，因为长期护理保险提高了需方的购买能力，保持了购买能力的持续性，所以居家照料机构和社区嵌入式养老院均可得到相应发展，数量显著增加。他们还发现，长护险减少了老年人社会性压床现象，使得住院费用有所下降，医保基金支出有所下降。当投入1元长期护理保险，将节省医保基金8.6元，可见这是成本收益极高的项目，这也解释了为什么试点初期长期护理保险的基金主要来自于医保基金的拨付。

四、长期护理保险的筹资机制

长期护理保险面临的主要挑战之一在于资金的筹集。现在的筹资过度依赖医保基金，并不是长久之计。为了确保长期护理保险的可持续性，长期护理保险需要建立独立的筹资机制。

在2020年第二拨试点中，很多城市增加了财政补贴，典型城市包括南通、荆门、石景山，这三个城市的财政补贴较多。南通每年100元的人均筹资额中有40元来自财政，荆门每年90元的人均筹资额中三分之一来自财政，石景山每年180元的人均筹资额中，居民有90元来自财政，职工则是90元个人筹资及90元单位筹资。这几个城市对财政依赖较多。

这种筹资方式是否合理有待进一步商榷。目前，我国失能老年人口尚未达到峰值，一旦达到高峰，长期护理保险的支付压力将变得非常大。现行的待遇给付标准为每人每年约1.4万元，这是一个相对较高的水平。我们需要建立一个更加可持续的筹资机制，以应对未来失能老年人口增长带来的挑战。

五、政策建议

首先，我们认为在建立全国层面的长期护理保险制度时，要明确长期护理保险的政策目标是普惠型还是兜底型的，是提供基本服务还是较高水平的福利。合理确定待遇标准和独立筹资机制是确保长期护理保险持续发展的关键。如果待遇标准过高而资金筹集不足，制度将难以为继。因此，我们建议在采用社会保险互助共济模式的同时，明确个人、雇主和政府的筹资责任和比例，减少对医疗保险基金的依赖，同时避免过度依赖财政，通过社会多元化筹资确保长期护理保险的财务稳定性。

其次，在待遇给付方面，需要根据护理需求的不同等级，建立与失能评估标准和护理等级相匹配的分级待遇支付机制。这将有助于实现缴费负担与待遇之间的动态平衡，确保不同失能程度的老年人都能获得适当的保障。

此外，需要加大人力资源、财政税收等政策支持力度，充分利用社会力量，推动长期护理服务产业的发展，促进专业化护理人才队伍的建设和培育。

最后，鉴于老年人对长期护理保障的需求呈现多样化和个性化，特别是即将步入老年阶段的人群拥有一定的经济实力，需要发展商业性的补充长期护理保险，构建多层次的长期护理保障体系，满足老年人多样化、多层次长期护理保障需求，促进银发经济的发展和壮大。