政府间转移支付制度改革需要放到财政体制改革的大背景下进行整体谋划，转移支付制度的设计需要体现系统性和前瞻性。财政体制改革包括事权与支出责任划分、收入划分与转移支付分配三个环节改革，政府间转移支付在财政体制改革中不是前端环节，而是解决问题托底环节。虽然转移支付制度关注的是结果公平，但是转移支付改革客观上应该具有预判性。

近年来，事权与支出责任划分改革逐步提上日程，但与收入划分改革和转移支付改革相比略显滞后。改革至今，已有11个领域出台了中央和地方事权和支出责任划分的改革方案。以此为背景，政府间财政关系改革逻辑逐步理顺，避免了就转移支付谈公平、就转移支付谈转移支付。深化财政体制改革首先需要扩展并细化关键领域中政府间事权和支出责任划分，以此为基础完善转移支付制度。

二、公平与效率

当转移支付的体量越大，公平的效果自然越明显，但来自效率的约束也会越强。1995年，我国开始设立过渡期转移支付，此后中央通过企业所得税和个人所得税收入分享方式集中部分财力，用于中西部地区转移支付。此后，我国转移支付的规模不断增加，2023年中央对地方转移支付规模首次站上10万亿元台阶，2024年中央对地方转移支付预算安排仍超过10万亿元。毋容置疑，我国纵向转移支付分配充分体现了制度公平，转移支付在增强一些经济欠发达或财力紧张地区财政运行稳定性方面起到了基础性“压舱石”作用。但是，也需要关注转移支付规模的大幅增加除缓解欠发达地区财政运行紧张状况外，一些发达地区也呈现出财政运行稳定性下降和债务负担较重的问题。转移支付改革需要体现公平的同时兼顾效率，充分考虑地方积极性，努力降低欠发达地区对转移支付的依赖程度。

三、人与钱

优化转移支付的分配结构，根据“钱随人走”的原则，使转移支付和区域常住人口相匹配。我国转移支付资金分配多参考人口规模因素，早期按照户籍人口或者财政供养人员计算人均财力，但无论是户籍人口还是财政供养人口都固定在所辖区域，相对保持稳定，由此导致转移支付资金分配带有“存量”特征。近年来，我国流动人口规模日益增长，第七次全国人口普查数据显示2020年我国流动人口已达到3.758亿人，比2010年的第六次人口普查增长了70%，其中农民工数量接近3亿人。如今我国已经按照常住人口计算财力水平，但如果转移支付资金增量分配难以有效衔接人口流动规模与速度时，人口大规模流出地会出现转移支付资金边际使用效益递减，而人口大规模流入地会出现基本公共服务供给紧张的问题。

所以，转移支付要树立“钱随人走”的分配理念，要处理好存量与增量、欠发达地区与发达地区、农村与城市之间的关系，优化转移支付分配格局。

四、上与下

在中央与地方分税制统一模式基础上，坚持省以下转移支付多样性。转移支付制度具有连贯性，中央对地方转移支付政策效果在一定程度上依赖省以下转移支付实施。构建上下协调的省以下转移支付体系是转移支付改革非常关键的一个环节。我国省以下转移支付制度具有典型的大国财政独特性。四级地方政府体系让我国省以下政府间转移支付改革很难完全借鉴其他国家经验，只能遵循实事求是的原则构建具有中国特色的地方转移支付体系。当前省以下转移支付制度在省际间不尽相同，规则复杂但清晰。表面上看，与中央对地方转移支付规则统一有所不同，省际间转移支付规则复杂表现得“无序”，但事实上这本身就代表了一种秩序，而且这种秩序基本实现了上下一致的转移支付制度功能。从保障基本公共服务需求和省内均等化的角度来说，我国需要在中央与地方分税制统一模式基础上，坚持多样化的省以下转移支付体系。省以下转移支付改革应基于分权理念，降低自上而下约束，尊重省际间差异，以实事求是的态度推进省以下转移支付改革。