2024年1月7日，由中国人民大学财税研究所主办的中国财政政策论坛2024年第1期（总第9期）——“新一轮财税体制改革前瞻”在线上召开。中国人民大学财政金融学院副院长、教授，财税研究所副所长马光荣参加本次论坛，围绕税制改革、央地财政体制改革和债务管理制度改革三方面，对新一轮财税体制改革提出了具体的设想。下文整理自马光荣教授在论坛上的发言实录。

2024年是1994年分税制改革的30周年，也是2014年深化财税体制改革总体方案出台的10周年。过去十年间，财税体制进行了多方面的重大改革，如：相继实施了营改增、增值税税率的简并和大幅度下调，以及个人所得税综合与分类相结合征收的改革等税制改革。深入推进全过程绩效预算管理等预算制度改革，陆续出台了中央与地方财政事权与支出责任划分的多个改革文件。2014年下半年国务院43号文和新《预算法》的修订也是对地方政府债务治理的一个里程碑改革。

改革已经进入深水区，新一轮财税体制改革意义重大。经济体制改革的核心是处理市场与政府的关系，而财税体制是政府和市场关系中最为重要的一个方面，在经济体制改革发挥着“牛鼻子”的作用。新一轮财税体制改革，我认为需要重点关注三个方面：税制改革、央地财政体制改革和债务管理改革。

首先，税制改革的重点是提高两个新比重。第一个比重是财政收入占GDP的比重。自2014年实施减税降费政策以来，无论是税收占GDP的比重，还是一般公共预算收入占GDP的比重都累计下降近10个百分点。宏观税负的明显下降体现了减税降费的实际落地，但也意味着财政汲取收入的能力也在明显下降，政府收支矛盾逐渐加大，基层六稳六保压力不断上升。不仅如此，随着经济发展水平的提高，整个社会对公共物品、社会保障和社会福利的需求会更大，现有的财政收入水平可能难以支持这一需求。发达国家的财政收入占GDP的平均比例约为40%，而我国财政收入占GDP的比重明显低于同等发展水平国家和发达国家。我认为在近期稳定宏观税负的基础上，应当着眼未来，为适当提高财政收入占GDP的比重留有政策空间。

第二个比重是提高直接税的比重，从而更好发挥税收的收入分配调节作用，促进社会公平。直接税包括企业所得税、个人所得税和房地产税，如何提高直接税比重？就企业所得税而言，鉴于其敏感性，许多国家都在通过降低企业所得税税率吸引全球资本，我国企业所得税税率优势正在逐渐丧失，因此，企业所得税并无较大的提高空间。就个人所得税而言，应当加强个人所得税对财产所得的调节。目前，劳动所得和财产所得的税率存在较大差异。劳动所得最高税率是45%，在全球人才竞争中已处于不利地位。但是，资本所得税率为20%，并有许多减免与优惠政策。因此，对于财产所得的调节将是未来改革的一个重要方向。同时，鉴于个体经营所得目前在综合所得之外，产生了许多问题，因此，未来可以考虑将个体经营所得纳入综合所得的计征范围，并同步加强税收征管。

第二个重要问题是央地财政体制改革。分税制改革后长期存在的问题是事权与财权的不匹配，地方财政收入占比很低，但财政支出不断下沉地方。这不仅不利于调动中央和地方两个积极性，也削弱了中央在宏观调控、政令统一和全国统一大市场构建中的关键作用。因此，在新一轮财税体制改革中，如何通过有效措施根本性解决事权与财权不匹配的问题仍是我们关注的重点。事实上，在事权划分方面，国家已出台许多改革文件，但落地实施仍需较长时间。从财政数据上看，中央财政支出所占比率仍然维持在14%的低水平，就部分事权上收中央尚未迈出实质步伐。未来如何通过实体化机构的改革确保事权划分改革到位，以及进一步推进养老保险的全国统筹是我们需要关注的问题。财权方面，随着城镇化进度的放缓，地方土地财政收入将呈现衰减态势，因此，如何推进地方税体系的建设将是关键问题。

第三个重要问题是债务管理制度的完善，这也是过去十年财税体制改革的重头戏。我们通过“开前门堵后门”，尝试构建地方债务管理的长效机制。尽管它发挥了一定作用，但是在显性债务逐渐增加的同时，隐性债务的管控并未取得根本性成效。因此，我认为未来债务管理制度的核心方向是继续深化“开前门堵后门”的改革。就“开前门”而言，改革方向重点是处理好三个比例：国债和地方债的比例、地方债中一般债和专项债的比例以及地方债务额度的地区间分配比例。就“堵后门”问题而言，重点是建立管控隐性债务的长效机制，在化解存量债务的同时遏制增量，关键是优化两个关系：一是优化央地财政关系，二是优化政府与市场的关系，转变过度依赖政府信贷投资的粗放型发展模式，吸引民间资本进入市政建设领域，推进融资平台市场化转型。

前述三个方面存在有机联系，只有税制改革找到突破口，才可能进一步推进地方税体系建设，才能优化央地财政关系。只有优化央地财政关系，才可能进一步完善债务管理制度。只有提高两个新比重，稳定并适度逐步提高财政收入水平，才可能从根本上缓解债务率过高的态势，真正实现统筹发展与安全。