【人大财税之声】· 本文作者：

王丛虎，中国人民大学公共管理学院教授、长江经济带研究院副院长；

赵芮，中国人民大学公共管理学院研究生；

周子博，中国人民大学公共管理学院研究生。

内容提要：本文立足于国家治理现代化，将《中华人民共和国政府采购法》修订置于高质量发展、全国统一大市场、人工智能应用与营商环境优化四大时代背景下进行审视。文章阐述了修法在价值指引、市场载体、技术保障和评价标准四个层面的目标定位，并客观指出了法律衔接、合同性质、预算绩效等有待进一步完善的空间。

一、《中华人民共和国政府采购法》修订的时代之需

2026年6月23日，《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》提请十四届全国人大常委会第二十三次会议初次审议，6月26日《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》全文公布并公开征求意见，法律修订取得实质性进展，政府采购领域即将迎来新一轮系统性变革。

现行《中华人民共和国政府采购法》自2003年实施至今已逾20年，这二十多年来，经济社会实现快速发展，人工智能等数字技术深度变革，全国政府采购规模实现了从千亿元到万亿元的跨越，也面临一系列新形势新挑战。例如，政策功能发挥不够充分、对数智化转型的支撑能力有所缺乏、管理机制的系统性有待提升等。现行法律与当下治理需求之间的不适应性日益突出，修法已成为回应时代变革的必然之举。为此，全国人大财经委副主任委员郝鹏在会议上作说明时表示，此次《政府采购法》修改坚持党的领导，贯彻落实党中央重大决策部署；坚持问题导向，实现公平与效率并重；坚持权责统一，厘清政府采购各方职责；坚持稳中求进，系统规划稳步推进。

众所周知，现行《政府采购法》于2002年颁布、2003年实施，2014年仅作小幅文字修正。2026年公开征求意见的修订草案是立法23年来第一次大范围、系统性大修，其目的在于落实《深化政府采购制度改革方案》，直面政府采购长期存在的监管盲区、重程序轻绩效、政策落地弱、市场不公、监管防腐短板等突出问题。此次修订草案共10章104条，其修改内容之多、调整幅度之大是前所未有。修改的主要内容包括：调整优化法律适用范围，强化政府采购政策功能作用，加强全过程管理，推动交易规则规范高效，完善公平竞争机制，强化权力监督与制度反腐等。应该说，此次修订立足于构建中国经济社会发展的实际所需，从高质量发展、全国统一大市场、人工智能、营商环境与《政府采购法》的关系出发，力图以规范有力的法治保障来推动政府采购公共价值的实现，以构建中国特色政府采购治理新格局，最终服务于中国式现代化建设。

二、《政府采购法》修订的主要内容

政府采购连接政府与市场，是公共财政体系的重要组成部分，一方面，承担着财政资金配置和公共服务供给的公共管理职能，另一方面，发挥着引导企业参与公共资源交易市场的政策导向功能，是市场建设的风向标。近年来，高质量发展、全国统一大市场建设和营商环境优化等政策要求持续深化，并不断融入政府采购实践，使政府采购领域成为政策落地的重要载体。与此同时，人工智能的兴起进一步改变了政府采购的交易、监管方式，新的规则亟须建立。在此背景下，法律的制度指导、价值引领功能显得尤为重要。此次修订草案充分立足顶层设计，回应时代变革，深度融合并响应政策，通过建立法律指导，破除市场壁垒，规范数智应用，优化营商环境，最终推动政府采购迈向高质量发展，并有效支撑全国统一大市场建设。

（一）高质量发展战略是政府采购终极指引

法律的意义不只在于提供规范化的操作依据，更在于为行业领域提供价值指引。因此，《政府采购法》修订的根基，首先在于厘清其价值取向，只有明白为什么要修订法、要修订什么样的法，才能保证立法的价值导向不会偏移、根基不被动摇。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，高质量发展是目前我国经济发展的鲜明主题，《政府采购法》根植于政府采购实践，应当以政府采购、公共资源交易的高质量发展服务于国家高质量发展大局。

因此，本次修订草案在总则第一条即明确阐明立法宗旨，在原有基础上提出要推动构建全国统一大市场，服务经济社会高质量发展。这一目标阐述充分发挥法律修订的政策功能，强调价值指引，旨在提升政府采购领域落实党和国家路线方针政策和决策部署的能力。

高质量发展强调创新、协调、绿色、开放、共享。此次修订草案在立法层面将高质量发展的战略部署贯彻落实，明确提出促进绿色低碳循环发展，将绿色发展理念贯穿始终，对优秀国货、绿色产品、创新产品等优先采购。同时，支持采购形式创新，填补小额采购监管空白与简易采购程序，兼顾监管全覆盖与采购效率。这也鼓励供应商积极进行绿色生产、科技创新，能够有效激发市场创新活力。

（二）全国统一大市场建设是政府采购的载体与目标

《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出，要加快建立全国统一大市场制度规则，打破地方保护和市场分割，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。政府采购连接政府需求与市场供给，是地方保护的高发领域，也是建立统一市场制度，打破市场分割的关键节点。统一大市场的建设为《政府采购法》修订提供了更为广阔的背景依托，而政府采购作为其中的关键一环，也是实现全国统一大市场的重要实践领域，应将助力全国统一大市场建设作为主要目标之一。

政府采购本身就是国有资金进入市场的重要方式，政府以预算资金寻找产品、工程和服务，供应商则以技术、能力、信用水平等参与竞争。市场统一程度越高，政府采购越能够在更大范围内找到优质供给。所以，统一大市场建设所要求的规则一致、标准统一和要素流动，在政府采购领域表现为供应商能够在公开透明的规则下参与竞争，政府能够在全国范围内选择更符合公共需要的供给，监管机关能够以统一尺度维护市场秩序。

就其实现路径而言，全国统一大市场建设的基本要求是“五统一、一开放”，此次修订草案也充分回应了全国统一大市场的建设需求，以法律强制力破除地方保护，统一交易规则，进而推进要素自由流动，形成全国统一的政府采购市场，进一步推动构建全国统一大市场。修订草案中总则第六条新增独立条款提出国家保障各类经营主体平等参与政府采购活动，任何单位和个人不得采用任何方式，非法限制或者阻挠供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场。从立法层面禁止地方保护、行业壁垒，并且与第九十六条法则相对应。充分显示出政府采购领域对构建全国统一大市场的决心和力度。只有当政府采购先成为统一规则下的开放市场时，其政策功能才能避免在地方执行中被碎片化，进而更好地服务高质量发展，优化营商环境。

（三）人工智能是政府采购发展的技术保障

人工智能（AI）正从简单的辅助性工具向人机协同方向发展，成为推动政府采购数智化转型的重要技术支撑。采购方式已实现从传统纸质载体、线下操作向电子化、数智化运作的转变。当前，智能标书解析、AI辅助评标、大数据风险预警与智能监管等技术手段已深度融入政府采购全链条，在提升评审效率、压缩寻租空间、实现全过程留痕等方面展现出显著效能。例如，湖南省多地公共资源交易平台接入DeepSeek、通义千问等人工智能大模型，依托公共资源交易服务知识库，整合政策法规、办事指南等高频服务事项，应用于交易业务咨询、系统操作指导、政策法规索引等多个服务场景；海南省通过推行“机器管招标投标”，实现匹配投标资格条件、获取企业投标信息、识别串通投标文件、比对筛选入围企业、全流程评标及确定中标候选人的自动化。需要特别注意的是，技术本身并非天然具有向善属性，算法歧视、数据垄断、智能评标权责空白等问题的解决仍存在制度真空，亟须通过修法推动人工智能应用的规范化。唯有积极运用人工智能，并科学划定其应用边界，兼顾技术赋能与风险可控的要求，才能以法治化路径释放数智技术的红利，使技术变量真正转化为政府采购高质量发展、全国统一大市场建设与营商环境优化的最大增量。

本次《政府采购法》修订由9章88条扩充至10章104条，新增政府采购数字化、政府采购前期准备两大完整章节。其中，政府采购数字化章节积极回应了人工智能技术深度融入政府采购的现实趋势，为数字化采购提供法律保障。修订草案着重构建了从交易平台建设、数据互联互通到全流程电子化管理的完整链条，明确了电子交易平台的集约化建设原则与运营规范，禁止利用算法、数据资源或平台规则实施不正当竞争，切实维护公平透明的采购秩序。同时，法律强化了政府采购监督管理系统的统筹建设与全过程监管职责，将网络安全、数据安全和个人信息保护义务贯穿采购活动始终，形成“制度—技术—监管”三位一体的数字化治理框架。通过上述修订，法律为人工智能、大数据等技术的规范应用、风险防控提供法律保障，有助于以法律的确定性回应技术变革的复杂性，使数字化采购在规范有序的轨道上持续释放红利。

（四）优化营商环境是政府采购的评价标准

政府采购是政府最大的消费端，直接关联千万市场主体的生存发展与竞争活力，其公平、公正、透明的程度能够代表一个地区的营商环境水平。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》明确提出：“持续推进营商环境改进提升，打造市场化、法治化、国际化一流营商环境。”这就要求以营商环境的市场化、法治化、国际化程度作为检验《政府采购法》修订落地成效的重要标尺。

在优化营商环境方面，本次法律修订工作着重回应了三个命题：一是重构交易规则，通过减负、平权、赋能，构建公平竞争、公开竞争的市场秩序，充分释放市场经济活力；二是优化管理机制，压紧压实政府采购各方的法律责任，提供从准入、预算、需求、采购、履约到验收的全链条法治保障；三是完善投诉处理流程，保留司法救济渠道。更深一层的含义在于，此次法律修订更加关注营商环境的实质改善，在多大程度上能够体现交易公共价值，即它能否推动交易作为一种服务于国家战略的宏观调控工具，不断实现扶持中小企业发展、激励科技创新、推动绿色低碳转型及区域均衡发展等公共政策目标。确保政府采购的公共服务与基础设施建设成果能够普惠全民，实现发展成果共享。

三、《政府采购法》修订的进一步完善

《政府采购法》的完善，既是时代发展的内在要求，也为国家战略的实施提供了法律保障。高质量发展牵引修法方向，统一大市场为修法划定边界，人工智能驱动修法增设数字规则，营商环境优化是衡量修法落地成效的标尺，四者协同促进政府采购法律持续完善。反之，《政府采购法》的修订亦能通过固化制度、打通市场、规范人工智能运用、优化营商环境等方式，为宏观政策的落地提供法律支撑，最终服务于政府采购高质量发展的总目标。

我国政府采购市场规模庞大、利益格局复杂，是具有鲜明中国特色的政府交易领域。时隔二十余年，修订草案正式公布，标志着我国政府采购制度迈入系统性优化的新阶段。本次修法以健全和完善政府采购体制机制为着力点，服务于高质量发展的总体战略，为全国统一大市场建设提供坚实的法治保障，必将有力推动形成中国特色政府采购治理的新格局。

当然，应该看到《政府采购法》征求意见稿还有进一步完善的空间。

一是《政府采购法》的招标投标与《中华人民共和国招标投标法》之间衔接问题。此次《政府采购法》与《招标投标法》并行修改，虽未能达成众多学者所期待的“两法合一”的要求，但两法融合、并行完善也是一个切合当下公共资源交易实际的合理选择。下一步，如何解决政府采购中工程建设项目的法律适用问题仍然有完善的空间，尤其是《政府采购法》修订了“以公开竞争为主”迭代了“以招标为主”的竞争理念后，这个问题则显得更加突出。为此，我们更期待随后的《中华人民共和国政府采购法实施条例》与《中华人民共和国招标投标法实施条例》能够细化完善这一问题。

二是政府采购合同的性质定位与纠纷解决问题。政府采购合同的法律属性始终是一个值得讨论的问题。本次修订表述为“政府采购合同适用《中华人民共和国民法典》及有关法律、行政法规”。显然，这是一个较大进步。但考虑到司法实践中的行政协议争议解决机制的变化，政府采购合同及其相关纠纷如何对接司法救济仍有待进一步完善。

三是政府采购预算、绩效管理与需求管理的关系问题。本次修订稿的一个重要变化就是将绩效管理贯彻于政府采购全过程，凸显了提高政府采购绩效已经成为立法重要目的。从财政预算管理的理论角度，政府采购的需求管理直接影响甚至决定着政府采购的绩效管理水平，而且需求管理融入预算阶段发挥的作用要远比在采购计划阶段的作用更大。为此，也期待后续能够完善并将采购需求管理提升到采购预算阶段。

四是相关国际协议的签订与《政府采购法》适用问题。本次征求意见稿第九十九条规定：“中华人民共和国缔结或者参加政府采购国际条约、协定规定的其他实体，属于条约、协定开放范围内的采购，适用本法。”显然，这是一个开放式条款，很好地解决了未来对接国际经贸规则问题。但是，也应该看到，开放范围内的国有实体采购没有经过《政府采购法》调整适用，直接对接国际经贸规则，并参加政府采购国际条约或协定，是否需要过渡和适应的过程？这些仍需要对可能的风险进行总体评估。

五是应急状态和涉密政府采购与法律适用问题。关于应急采购和涉密采购，本次修订草案基本没变，只是增加了“由国务院有关部门另行规定”内容。尽管这一规定比之前的规定有所进步，但应该看到，到底是应急部门的职责、民政部门、水利部门等，还是财政部门的职责，仍需要进一步明确和完善。