2024年3月8日，由中国人民大学财税研究所主办的“中国财政政策论坛2024年第2期（总第10期）——从预算报告看2024年财政政策”在线上顺利召开。辽宁大学地方财政研究院院长王振宇教授受邀作为本次论坛的研讨嘉宾，从预算报告的角度出发，看筑牢兜实基层“三保”底线，对基层“三保”的政策演进、问题原因、现实表现等进行总结，并对缓解基层“三保”压力提出了针对性建议。下文整理自王振宇教授在论坛上的发言。

围绕本次论坛的主题，我选择了一个小切口——从预算报告来看筑牢兜实基层“三保”底线，选择这个话题与我长期的跟踪研究有关。本次《政府工作报告》中提到“一些地方基层财力比较紧张”，预算报告中也指出2024年要扎实做好七项财政改革发展工作，其中一项工作为“筑牢兜实基层三保底线”，措辞空前深刻，显示出该项工作的重要性。

因此，我个人理解认为基层“三保”在地方财政中的位置是极为重要的。针对该项工作，中央开出了四副药方，一是始终将基层“三保”摆在财政工作的优先位置；二是将基层“三保”视为多级政府的共同财政责任，按照“县级为主、市级帮扶（兜底）、省级兜底、中央激励”的原则，落实各级政府“三保”责任；三是地方要统筹上级转移支付和自有财力，优先使用稳定可靠的经常性财力安排“三保”支出，保证“三保”支出预算足额安排，同时依托预算管理一体化系统，动态掌握“三保”支出需求，推动“三保”工作全过程信息化管理。四是加强“三保”运行动态预警监测，及时提醒提示风险，依法依规妥善处理，严肃追责问责。

基层“三保”是基层财政困难的代名词与缩影。我本人理解基层财政困难是一个跨世纪的难题，自20世纪90年代末以来，这个问题在实践层面不断地演进，不断地得到解决，并不断地得到升华。从国家顶层层面建立县级财力基本保障机制来对冲基层“三保”的压力问题，之前只是财政部门的工作性用语；2019年12月，中央经济工作会议上首次提出基层“三保”目标，将其提升至“国家战略”。2020年3月4日，财政部印发了《关于有效应对新冠肺炎疫情影响切实加强地方财政“三保”工作的通知》（财预〔2020〕12号），该文件对“三保”进行了新表述，将“保基本民生、保工资、保运转”作为基本顺序。从实践演进来看，基层“三保”由最初的“保工资、保运转、保民生”到后来的“保工资、保运转、保基本民生”再到现在，顺序的演进恰恰说明了该问题的严重性。连续3年的新冠疫情严重透支了地方财政的昨天（存量）、今天（预算执行）和明天（债务），如果“三保”问题无法得到有效解决，或将触及地方财政运行的安全。

从地方各省披露的财政支出预算数据来看，省级民生支出均占三分之二以上，市级、县级层面财政的“民生特性”较为典型。由于难以获取省级层面2023年具体财政支出数据，因此无法实施针对性分析。但从另一个方面来说，在预算安排合理的情况下，基层“三保”为什么会出现问题呢？根据我此前的研究，我认为主要有以下三个原因。

一是基层财政存在难言之“隐”。隐性债务、隐性供养人员、隐性福利、隐性招商引资政策兑现等构成了地方财政重要的刚性支出。

二是基层财政面临不同形式的隐性临时刚性支出。比如扶贫、救灾、防疫、环保等，这些支出游离于县级“三保”预算之外，却构成了地方需不折不扣执行的刚性支出。

三是在实践层面，基层“三保”存在口径不一、标准不标的问题。中央认定的县级基本财力保障，其范围和标准是个理论账、模糊账，只是一个平均数，而落实到县级则是实际账、精准账。

“三保”的检验与衡量标准，实际就是六个字——按时足额发放，而在县级，不按时足额、按时不足额或不足额不按时等构成了“三保”不保的基本情形。因此，三保“按时足额发放”成为基层财政的高难度动作。

贾康老师提出财政体制六个“一”的表述，即一级政府、一级财政、一级税基、一级预算、一级事权、一级举债权。分解来看，“中央财政、省级财政、市级财政、县级财政、乡级财政”五级政府从属的财政体制、属性及其职能都存在很大差异，需要各自分工合作。基层县乡层面具有典型的“财务”和“出纳”特征，是现金流的概念。因此，基层“三保”目前大部分问题存在于县乡级层面。

围绕事权和支出责任相适应的制度，国家层面进行了相应的制度设计。在地方层面，基层财政运行具有一定的底层逻辑，基本原理为“有财有政”——有财才能有效行政，无财难以有效行政，少财也要行政，这意味着基层实际上承担着无限兜底责任。基层财政实际为收付实现制，而不是事权和支出责任都很完备的体制形态。这个体制的一个重要问题逐步演化到了地方层面，不是我们传统意义上的有多少钱办多大事，而是一个完整的“以支定收”规则，支出反过来倒逼地方政府进行筹资。因此，财政“四本预算”中，地方财政“多本预算混账”形成常态。关于现金流，基层财政需要确保“三保”和债务支出按时足额发放和偿还，而非单一关注利润表余额。财政部门需要承担的职责是保持国库资金充裕，无论是通过“四本预算”、还是“理性、非理性”的融资形式来筹集资金，确保地方财政的基本运行。因此基层财政的底层逻辑即“现金流为王”。而当前，基层财政存在着弱平衡、硬操作和真赤字等现实问题，面临着多重压力和多重约束。

一方面，地方财政面临多重兜底压力，不仅是三保，四保，甚至多保，乃至是“兜底”保。例如体现在剩余财政支出责任，基层政府财政发挥着“财政最后一公里”的兜底机制；一般公共预算要兜底其他的，比如社保问题；公共风险转移到政府端，地方财政也要进行兜底。

另一方面，由于存在多重约束，面临收支矛盾，基层财政体制已趋于僵化。一般而言，越到基层层面，预算编制自身的调控能力越弱，即存在刚性支出，这也是基层财政运行呈现“以支定收”体制逻辑的原因；新《预算法》实行之前地方财政预算为“软约束”，而如今在预算法治原则下，财政预算趋向“硬约束”，“条条干预”问题也不容忽视。同时，问责和追责机制加剧了地方政府间的财税竞争，在保证现金流发放的同时也积累了风险。

根据风险能量守恒定律，该风险不会自动消失，只能转换。因此，如果基层财政实行“挂钩”、“兜底”机制，为解决“三保”，只能挪用其他财政资金，进而导致地方财政“挂账”，出现“国库暂付款”问题，导致大量工程款展期与拖欠。

2023年10月新闻周刊《瞭望》刊登了一篇文章——《警惕基层财政压力伤及民生》，该报道指出北方部分县级财政存在挪用涉农专项补贴的情况。截止到目前，该报道的浏览量高达112.4万。“挪用”是该篇报道的核心词，上级各类专项资金到了县级财政后，相当于进入了同一个资金池，地方有时并未按照规定使用，有时专项款还没到县里，在市级可能就已经发生了挪用。西北有的县财政处于“一个锅盖管十口锅”的状况，虽然这并不是所有县财政的状况，但说明这种现象至少存在。《经济观察报》的一篇文章描述了三个财政部门负责人“闯年关”的状态：开发区财政部门负责人面临的问题是兑现招商引资财税政策；市级财政部门负责人需要保障“三保”按时足额发放；东部县区财政部门负责人需要解决考核、清欠和成本的问题。这篇文章是以新闻稿的属性写的，从中可以看到传导到财政部门负责人身上的地方财政压力。2024年2月28日，贵州省政府新闻办公室发布关于水城区涉企有关网络舆情的情况通报，政府拖欠企业家工程款引发舆情，省政府予以披露，这种情况可能只是贵州的典型案例之一。2023年11月，《半月谈》发布文章揭露贵州某县存在“穷财政富养人”的现象。该县聘用大量临时工，即政府雇员。临时工的聘用主要有两类：一类是有上级政府发布政策依据的聘用，如生态护林员、协警、村组干部等；一类是县级及以下政府部门根据实际工作需要的聘用，如司机、厨师、打字员等，这些构成了政府购买服务的一部分。由于临时工没有预算编制，属于隐性财政供养人员，如果广泛存在，则会大量挤占财政专项资金和公共运行经费。

贾康老师2002年发表的《县乡财政解困与财政体制创新》一文，现引用量1184次，下载量达7846次，可见基层财政问题的高关注度。2020年我曾总结到 ，基层财政问题逐渐深化，按下葫芦浮起瓢，一波未平一波又起，逐渐由简单变为复杂、由偶发现象变成局部问题、由小口径拓展到大范围，潜藏着局部支付风险的可能。这些问题如何解释呢？2021年我曾提出一个概念，即地方财政生态“失衡”，财政生态不是一个单纯的“纳税人—税收—财政”的内循环系统，一旦决定着地方财政良性运行的要素、环境、条件发生改变，例如国内外大循环、经济社会发展影响到地方财政，则会引起财政系统失衡。

2023年《经济理论与经济管理》一篇文章提到，基层财政“三保”压力，不具有普遍性，而是比较典型的“中等地区”特别现象，这里提出一个概念，即东部不“东”，中部不“中”，西部不“西”。我们原来以为出现财政困难的一定是西部地区，如西藏、新疆、青海等，这其实是一个假命题。辽宁东部一定富裕吗？事实恰恰相反，山东省也具有该特性。该现象就是政府财力资源横向配置失衡的表现，收入端大致是分税制的形式，而支出端则是“一事一议”，并实行不同地区按照比例分担的机制，以前三分法，现在五分法，在收入和支出的失衡配比下形成了谬误。那么这些问题如何才能得以改进呢？

基层财政“三保”的表象改进需要推进某些隐性刚性支出的显性化、规范化、公开化，某些临时刚性支出的预算化，预算要留有空间，一味追加只会导致财政秩序紊乱。推进某些非标界定的标准化、精细化，某些国标省标地标基本化，最后走上法治化道路。基层财政“三保”是个历史范畴、综合范畴（经济、民生、体制、治理和转型），更是国家层面顶层设计范畴。从政策设计来看，国家层面一直在致力于解决基层财政困难问题，主要体现为“3+4+6”。“3”特指省以下财政体制改革，每次体制改革均会涉及到解决基层财政困难的问题。“4”指4项举措，乡财县管、省管县、并且建立、调整和完善县级基本财力保障机制，该问题由财政部上升至了国务院层面。“6”特指县级基本财力保障奖补资金，财政部先后于2005年、2010年、2013年、2017年、2019年、2023年修订了相关管理办法。数据显示，中央财政县级基本财力保障奖补资金从2005年的150亿元上升到了 2023年的4107亿元，尽管基层财政困难问题没有得到根本解决，但国家层面一直在努力。

习总书记在《习近平关于基层治理论述摘编》一书中，专门对基层财政的重要性进行了论述。我从中理解到“财政强则基层治理能力强”，否则只会导致基层财政行为扭曲。为缓解基层财政“三保”压力，我提出以下四个观点：

一是实施“强基工程”，夯实党和政府的执政之基。以解决地方财政现实困难为切入点，着力提高地方财政的初次分配能力、预算自由裁量能力，力求通过三五年的努力，集中化解长期制约地方财政良性运行的各类矛盾和问题，修复地方财政生态，谋求中长期高质量发展。（实施地方财政振兴战略）

二是强化省级政府辖区基本公共服务均等化的主体责任，理顺基层财政关系。合理界定好地方各级政府间事权与支出责任，探索省以下分税制多重有效实现形式，实现省域内基本公共服务大致均等化。加快地方税建设，实质性改善地方税源结构，避免对土地、债务的过分依赖。（赋予地方政府必要财政权）

三是改进“条块”治理关系，实现“条块”相结合的最大公约数。本着条块结合、以块为主的原则，有效缓解强“条条”、弱“块块”所导致的职责同构、上下一般粗等地方财政问题，重构“条块”作用边界及其财政利益，妥善处理好政府间财政之外的非财政关系。（王爷与诸侯关系）

四是重构激励约束机制，充分调动基层干部积极性。引入“最多查一次”的新模式，落实容错、纠错新机制，妥善处理好社会监督、审计监督、巡视监督的关系，共享检查数据，最大限度降低监管成本和总交易费用，努力营造优良的理财环境。（最多查一次）

基层财政的“三保”问题由来已久，是谋划新一轮财税体制改革绕不过去的重要话题，期待着新一轮财税改革能够对这个问题进行有效的顶层设计，这也是当前该问题的治本之策。当前，针对该问题的权宜之计，我建议发行基层“三保”特别国债，以对冲新冠疫情等引致的短期财政困境。