2023年3月8日，由中国人民大学财税研究所主办的中国财政政策论坛2023年第2期（总第5期）——“从预算报告看2023年财政政策”学术研讨会在线上顺利召开。粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒受邀作为本次论坛的研讨嘉宾，从加力提效和防范化解地方政府债务风险两方面解读预算报告，并对新常态以来财政运行的五个新特点进行分析总结。下文整理自罗志恒首席在论坛上的发言。

今天主要探讨两个问题。第一是如何看待预算报告中反映出的2023年财政政策；第二是疫情以来、新常态以来财政运行的新特点。

一、如何看待2023年财政政策

2023年的预算报告反映出财政政策的两个基调：一是加力提效，对应的是中央经济工作会议中提到的稳增长、稳就业，以及推动经济运行整体好转的目标。二是防范化解地方政府债务风险。《政府工作报告》重点提到三个风险：当前经济面临的房地产风险，中小金融机构的风险以及地方债务风险，意在防风险。总体来看，这次政府工作报告和预算报告反映出2023年是一种有克制的宽松、留有余地的积极。赤字率提高0.2个百分点到3%，规模上升5100亿到3.88万亿的水平；专项债规模上升1500亿，从3.65到3.8万亿，两者加总是7.68万亿的水平。具体来看：

首先要认识到“加力提效”是顺应经济形势的要求。不同于2022年的“提升效能，更加精准，更可持续”和2021年的“提质增效，更可持续”，2023年的“加力提效”将力度置于效果之前，更接近2020年“更加积极有为”的基调，与2019年的“加力提效”和2018年的“聚力提效”一致。新的要求考虑了当前的经济形势，即当前面临着总需求不足、微观主体信心不振等问题，房地产风险未充分释放，消费未进一步提升。今年的外部环境较疫情三年来发生了较大的变化，全球面临几十年一遇的通胀，以美联储为首的央行快节奏加息步伐，带动全球需求下行，引发中国出口往下走；韩国、越南、中国台湾地区的出口也已经转负，因此扩大内需成为今年宏观政策的重要内容。因此，这种情况下，要保持相对积极的财政政策。图1可看出我国自1998年以来财政发挥了逆周期调节的作用，财政政策赤字率的安排总体上顺应了形势需要。

图1 1997-2021年实际赤字率和经济增长

其次，2023年的加力提效采用的是“控赤字”和“扩专项债”的组合方式。表面上，赤字增加了5100亿，专项债仅增加了1500亿，似乎是扩张赤字、控制专项债，但是我们要看到实质。专项债应当以专项项目收益为专项债的偿还依据，但现在专项债项目收益越来越低，已不足以偿还这个债务，部分地区出现申报环节包装、发行和使用环节低效的现象，专项债在事实上一般化了。因此有必要通过地方政府发行一般债的方式来拉动地方政府基建，稳定总需求。也就是说防范化解风险应该采取提高一般债、扩大赤字、适当压降专项债的方式；但实际上，财政赤字率仍控制在3%的所谓警戒线上，导致赤字扩张力度有限，而通过专项债的方式来扩张。

之所以赤字率只提高到3%，而不敢突破，可能与我们社会长期认为的3%是警戒线和财政纪律分水岭有关。从专业的角度，我们应意识到3%的约束线并不是铁律。事实上，在面临重大外部冲击时，每个经济体都是相机抉择，根据它的经济形势调整它的货币政策和财政政策。2000年至今，一些主要经济体的赤字（口径不同）基本都突破了3%的水平。3%更多的是一种心理约束或者是舆论约束。如果把专项债纳入赤字，去年已经达到了7.7%的水平。真正的财政约束是财政管理制度的完善，是问责机制的配套，需要社会和各方面对赤字有比较好的认知。

下面我们具体讨论下专项债3.8万亿的水平。去年是3.6万亿，而所谓的3.6万亿和3.8万亿都是当年的新增规模，在实际发行中也会相应使用专项债的限额和余额之间的差额，即结存限额。比如，去年二季度突发疫情对当时经济造成很大的冲击，紧接着我们使用了专项债结存限额5029亿。因此，当年新增计划为3.6万亿，加上结存限额使用5000亿，实际为4万亿；再加上1万多亿再融资，去年专项债发行规模创新高。今年计划为3.8万亿，但差额仍有1.15万亿，理论上全部使用也有4.95万亿的空间。当外部环境发生超预期变化时，我们还是有应对变化的空间和工具。

除了加力提效还需防范地方政府债务风险。在今年的3.88万亿中，赤字比去年3.37万亿高了5100亿元，这个赤字全部由中央政府承担，通过国债发行来弥补，这实际上就是中央政府更多地加杠杆，通过这种方式来同时实现加力提效和控制地方债务风险的扩张速度，此外还有盘活存量统筹财政资源，调入政府性基金预算和国有资本经营预算，强化绩效管理和优化支出结构提高支出效率等方式。

二、近年来财政运行的新特点

财政近些年运行出现的新特点需要密切关注。

第一个特点是宏观税负持续下行，财政汲取能力下降，出现了“减税降费陷阱”，稳定宏观税负势在必行。2023年从追求数量规模型的减税降费转向效率效果型，强调精准性和针对性，突出对中小企业、制造业、特困行业的支持。

从1994年分税制改革以来，大部分年份一般公共预算收入增速高于GDP名义增速，在2015年之后低于财政收入的增速，一般公共预算收入/GDP下降为16.8%，比2015年的高点下降了5.3个百分点。持续大规模的减税降费陷阱，导致企业行为扭曲，以对减税降费的预期代替改善经营管理能力，同时不利于税制运行的稳定性。

持续大规模减税降费在企业和居民预期低迷时难以转化为经济增长，同时不能削减支出，导致债务规模上升较快，负债率以更快的速度上升。当前社会面临诸多内外部风险，如一些非经济政策对社会信心的冲击、运动式环保提高了企业大宗商品和原材料的价格，导致社会对减税降费存在较高预期，用减税降费来对冲企业成本上升等问题。由于一些非经济政策导致企业和居民信心比较弱，在居民和企业预期较弱的背景下，减税降费难以转化为企业的投资和居民的消费。即分子端减税降费，但同等支出没有削减，推升债务，但分母端GDP增速没有同步增长，导致负债率出现更快的增长。这与减税降费缓解企业现金流，增加居民可支配收入，进而转化成为企业的投资和居民消费的预期和理论逻辑不符，产生了“减税降费陷阱”。

这启示我们减税降费应当与其他政策配合，否则逐年提升规模的减税降费将带来税收制度和税制运行的不稳定，而且效果不佳。因此，在下行期时，支出政策恐怕要优于收入政策。支出政策能直接扩大总需求，促进经济循环。

另外，从图2可以看到，把四本预算加总再剔掉重复计算部分，政府财政的汲取能力这些年也在持续下降。

图2 2013-2021年广义宏观税负

第二个特点是经济社会风险财政化，政府潜在支出责任增加。近年来经济社会风险多发，主要表现在：一是房地产风险冲击财政，房地产税收和土地出让受冲击，地方为保交楼成立房地产纾困基金，支出端增加地方政府救助责任。二是金融风险财政化，大部分城商行以及一部分农商行的第一大股东是地方财政，且由区域经营和属地监管，业务与当地财政紧密相关，因此地方财政承担着一定的兜底或关联责任。如中部某省份出现的村镇银行的事件，引起了社会稳定和舆情关注，需要地方政府垫付一部分资金。三是城投和财政风险交织，城投支持拿地。在2022年第二批次拿地中，深圳、广州、厦门、天津四城民企颗粒无收。四是通胀风险引发了财政冲击，PPI同比偏低，财政收入的价格因素贡献偏弱，但财政需补助中低收入人群和成本上升企业。五是突发的疫情和地缘政治因素等引发对财政的冲击。总结来看，经济社会风险的财政化增加了政府潜在支出责任，推升新的债务问题。

第三个特点，收支差明显上升，对财政资源统筹能力要求上升，高度依赖非税收入和调入资金。我国每年年初定的赤字和次年执行数和决算数一分不差，但事实上这就是会计或计算上的一个平衡游戏。2022年，财政赤字是3.37万亿，实际上一般公共预算收入减支出的差额是-5.7万亿，财政收支差（橙色线条）仅次于2020年的水平，因此还有接近2.3万亿的资金是从其他渠道来的。总体来看，收支差高度依赖调入资金，政府性基金预算和国有资本基金运算的调入，以及使用过往的结转结余。现在政府性基金预算收入的主体依靠房地产收入，而我国的劳动年龄人口早已见顶回落，劳动年龄人口的另一面就是主力购房人群下行，意味着房地产未来的销售难以达到过去的高水平。土地出让收入难以保证，因此政府性基金预算收入也将下行。此外，我们当前的一般公共预算高度依赖非税收入。这些年非税收入增速动辄20%以上增速的增长，个别地区非税收入占比非常之高，现在税收收入占一般公共预算收入的比重是81.5%，基本上是分税制改革以来的低点。

图3 2003-2022年财政收支差

资料来源：Wind、粤开证券研究院

第四个特点是区县风险上升。调研发现区县的库款保障水平系数明显下降，区县财政运行的流动性风险和财政重整风险上升。数据整体可以看到区县风险明显高于全国、省级的水平。

第五个特点是财政和债务空间仍有，但在收窄。近乎无限责任政府与考核激励机制是地方债务的根源。前面我们谈到形势比较严峻，但我们不用那么悲观，财政形势年年难年年过。将财政和债务空间和西方经济体相比，我国作为社会主义公有制国家具有大量的公有资源，所能承载的举债空间和赤字空间相对更大。从图4可以看到中国和美国付息的情况，财政和债务空间仍有，但在持续收窄。

图4 中美财政和债务空间对比

资料来源：Wind、粤开证券研究院

至于2023年，2023年财政收入形势比去年要好，主要是经济恢复奠定了收入恢复的基础、去年缓税的7500亿今年可入库以及去年的低增速，比如海南一般公共预算收入预期增速达到15%。因此，今年的收入增速目标不难达成，收入形势好于去年，但是支出是刚性的，社会民生要兜底、经济社会风险要化解、经济增长要靠财政去拉动，负重前行和紧平衡的态势依然延续。总之，财政之难在于多目标平衡，同时又在于政府职能近乎无限，尤其是对于地方政府而言；但财政之荣光在于难中有巧，在于服务国家大局，在于担当国家治理的基础和重要支柱的神圣使命。