2023年9月24日，由中国人民大学财税研究所、中国人民大学政府债务治理研究中心共同主办、北京市忠慧律师事务所协办的“中国财政政策论坛2023年第5期（总第8期）——“地方政府专项债券制度演变、作用与改革”召开。中国人民大学政府债务治理研究中心副主任、财政金融学院教授李戎在本次论坛上就发布的《弘毅前行：专项债券的中国之路（2018-2022）》报告分析了专项债应该发挥的作用以及需要注意的界限问题，并提出了未来的发展目标。以下文章整理自李戎教授在论坛上的发言。

安主任的报告里提供了一些数据。其中有些数据引起了我的关注，比如2022年新发行的债务，包括一般债、专项债之类，总规模是不到7.4万亿。其中有一项是再融资债券，规模从2018年开始不断扩大，到2022年大概是2.6万亿。也就是说发行的债券中有三分之一是再融资债券，即偿还过去债券本金的债券。它的规模在扩大，占比也在扩大，这反映出地方政府债务负担在加剧。

图1 2015-2022年新增专项债和再融资债数量

与此同时，专项债这几年也在扩围，从9大类扩到11大类，不排除将来会继续扩容的可能。这涉及到一个问题：专项债应该做什么，不应该做什么？这个根本性的问题是我想去讨论的。因为专项债具有越来越大的规模，所以我们对它的期望越来越高，期待它能解决的事情也越来越多，越来越重要。最先应该思考的就是它的界限问题。

首先，专项债应该在哪些领域有所担当，有所作为？财政部规范里强调，专项债需要支持有一定收益的公益事业发展。从公共经济学的角度来理解，有一定收益并且属于公共事业，那么它提供的就应该是所谓的准公共品。

但即使是准公共品，它也不仅仅由政府提供。有的公共品是由市场化方式来提供的。我们要回答的是，如果专项债提供准公共品，是哪些范围内的准公共品？对这个问题比较宽泛的回答，一般都会回到政府的职责和作用。我们在给学生讲财政学或公共经济学时，最开始就会提到政府的职责和作用，这其实是有一定范围的，不能盲目地扩张。

具体有哪些呢？一是维护市场秩序，保障公平竞争；二是弥补市场失灵；三是调节收入分配，促进共同富裕；四是保宏观经济稳定；五是推动可持续发展。在政府职责与作用范围内，通过专项债提供相应的准公共品，这是财政部以及公共经济学理论告诉我们应该做的事情。

但我今天更想谈的是，专项债应该谨慎涉足的还有哪些领域？回到我们的一个经典问题，那就是专项债、政府与财政政策都要明确政府和市场的边界。专项债强调了公益性与收益性，我认为专项债应该要注意的是不能盲目扩大具有收益的公益事业范围。这当中包含三个小点。

第一点涉及我们的很多专项债，像安主任提到用于建设产业园、工业园，包括建设铁路、基础设施这方面。大家能看到，我们国家的基础设施经过几十年的建设，在日趋完善。不可否认，我们的基础设施给经济发展、民生带来了非常重要的促进作用。但也有一些研究表明，随着基础设施不断完善，它的边际作用和效果在慢慢下降。这些可以通过毛捷老师提到的建设智慧教室的例子来说明。人民大学也在进行智慧教室的建设，比如一个教室里配备十几个屏幕。但这样的教室对教学和学生学习的边际改善是不是相对比较小？因为在设备建设已经达到这种程度的情况下，再改善又能改善到哪里去呢？毛捷老师说有可能会有督促学生学习的作用。但这个作用能提高多少呢？我认为可能慢慢会下降。所以随着基础设施日趋完善，我们是不是相应地要压缩一些这方面的投资？

第二点，刚才罗院长也提到了关于怎么投资的问题。我认为，要关注常住人口的变动趋势。有些人口大量流出的地方，你再去完善，再建设更宽的道路、更多的桥梁，或者更大、更舒适的学校不是没有用，它可能有用，但随着人口慢慢地自然流动，这一作用也会降低。这也是不应该盲目扩大的范围。

第三，我们不能因为一个项目的收益性，为了把钱花出去，把通过专项债融来的资花出去，就变纯公共品成准公共品。这点是非常需要警惕的。我们不应该为了花钱，把原本免费给大家使用的纯公共品，比如城市主干道路和桥梁，变成了准公共品——本来政府去修更宽的路，更好的桥梁，应该惠及当地的甚至全国范围内所有的人民，但是现在为了完成具有一定收益性的目标，本末倒置。这就相当于我们在政府提供改善居民福利的目标上南辕北辙。以上三点应该说是专项债要谨慎考虑的，不应该涉足的领域。

关于长期的改革目标，我进行了以下思考。一方面是关于地方政府财权、事权的优化和明确，毛老师刚刚也重点强调了地方和中央之间的事权划分，比如他提到的广安铁路融资到底是地方政府来偿还还是中央政府来偿还。很多情况下地方政府实际为中央大战略做了相应的配合，包括防疫、赤字到底怎么来划分的问题，因此中央和地方的事权划分需要很明确的答案。安主任也在报告里强调了，我们专项债长期发展需要进一步引入监督机制，要优化我们的监督方案。这里面地方政府财政、事权的优化和明确其实有两点，不光是中央和地方的划分，同时也要让老百姓、让所有人都知道，地方政府的事权边界在哪里。老百姓只有在明确知道地方政府到底能做哪些事，不能做哪些事的情况下，才能够去监督，否则无从下手。当事权明确之后，我们的监督体系肯定也会运转得更有力度。

长期改革目标的另一方面，我认为是配合着我们经济发展方式的转型以及政府职能的转型。前面罗院长提到，有些经济学家认为，中国政府的投资是我们经济增长的秘诀。不能否认，过去确实是，但是这样的模式是不是有必要长期持续下去或者能不能长期持续下去，是值得思考的。长期来看，我们的经济发展方式是肯定要转型的，这同时也意味着政府职能的转型，即政府要改变大包大揽的作风。我们可以考虑针对部分准公共品进行一些市场化提供方式的转变，比如高速公路可能有一些市场化的提供方式，还有铁路或其他准公共品，是不是也能探索市场化的提供方式？这样在政府不需要为了建设而发债的情境下，把事情交给市场，同样可以享受准公共品带来的便利。同时，政府的职能也得以更加明确，减少大包大揽的情况，我们的经济发展方式也可以转型，更有韧性，让更多的民营资本或私人资本参与其中。