2023年5月17日，由中国人民大学财税研究所、中国人民大学政府债务治理研究中心和经济波动与增长论坛共同主办的中国财政政策论坛2023年第4期（总第7期）——“财政—金融结合框架下的地方债务管理与宏观经济治理”研讨会在线上顺利召开。武汉大学经济与管理学院刘岩副教授受邀作为本次研讨会的嘉宾，从金融分权角度分析了地方银行与地方政府和地方债的四重关联，并从财政金融角度理清了地方债、政府、经济之间的紧密联系。以下内容为刘岩副教授在论坛上的发言概要。

我将结合我的主要研究领域（地方银行），从金融分权的角度分析地方银行与地方政府和地方债的四重关联，并从财政金融角度探讨地方债、政府、经济之间的紧密联系。

一、四重关联的主要内涵

关联一：在地方政府本身的债券融资（显性债务）中，地方银行既扮演着承销商的角色，同时又以债券形式持有这些债务。虽然说，地方银行并不是地方政府显性债券融资的唯一参与者，国有大行和股份制银行都会有很多参与，但是由于地方体制特色，地方银行在政府债券融资中起到很大的作用。

关联二：在地方融资平台债务融资（隐性债务）中，地方银行一方面是贷款的提供者，直接贷款给地方融资平台；另一方面，在地方融资平台发行城投债时，地方银行也扮演着承销商和投资者的角色。我们从地方融资平台的结构中也可以看到，它的贷款占所有债务大约2/3，剩余1/3是城投债。

关联三：地方政府会发行专项债用于补充地方银行资本。这是一件非常微妙的事情，特别是在最近三年变得非常重要。2020年开始，中央推动地方发行专项债补充地方银行资本，至今已经发行了32只专项债，共计2730亿。已知地方银行所有者权益总规模5万亿，那么这2730亿可以占到所有者权益总规模的5%，是一个不可忽视的增量。

关联四：地方政府未来基本盈余（primary  surplus）可以简单理解为地方本级税收和基金性财政收入减去地方支出。这部分基本盈余本身来自于地方经济发展，而地方经济发展也需要地方银行持续参与和支持。

二、四重关联的具体阐释

关联一：地方银行对地方政府及城投平台债券融资有很多支持

中国的金融分权体制是指地方政府本身会掌握地方金融资源的主导权。地方银行受控于地方政府，自然而然需要服务于地方政府的债券融资活动，主要任务包括：一是确保债券发行成功，即在承销商身份下寻找足够的认购者；二是通过压低一级市场发行利率以降低地方政府融资成本，促进地方政府及城投平台的债券发行。在中国的债券市场中，有一个非常常见的现象——一二级市场负价差，也就是说，地方性债券在一级市场的发行利率低于发行后一个月内的二级市场收益率。换句话说，一级市场发行时地方性债券的定价比较高，在二级市场成交时价格会有一定的下降。

地方银行作为承销商，实际上也是这些债券的认购者，本质上承担了一二级负价差的成本，相当于对地方性债券进行补贴。这一类现象在债券市场“僵尸企业”尤其突出，我们有一系列文章讨论这个问题，债券市场“僵尸企业”本质上类似于城投平台，资产回报率低，但是债务率高，希望有较低的发行成本。显然，这一现象对中国债券市场的很大一部分会造成定价扭曲。

关联二：地方银行对地方政府（融资平台）土地财政的金融支持

地方银行对地方政府的这种金融支持本质上和地方政府土地财政有关。从地方政府取得土地做“三通一平”的开发，一直到在土地出让市场把地卖掉，前期要有很多的成本。这种成本的融资很大程度就依赖于城投平台的债务融资，可以走银行贷款，可以发城投债。这是我们都知道的一个常识。但是如果要对这个经验性常识做系统量化评估就会非常困难，原因是，地方银行通常并不会披露对地方政府的贷款支持，换句话说，地方银行不会披露客户层级的信息。

我们可以从另外一个角度验证这样一件事情，地方银行需要披露它的关联贷款，而地方银行股东主要是地方国有企业，因此，地方银行对地方国有企业贷款的支持，从某种程度上说就可以把它看成是对地方政府债务的隐性贷款债务支持。我们有一系列文章讨论地方银行关联贷款问题，可以看到一个显著的特征性事实：地方政府土地开发强度与地方银行股东关联贷款存在显著的正相关关系。其中，不论是用土地出让收入还是区域基建投资来衡量土地开发强度，都可以看到这样的结果。

关联三、四：政府债务融资对银行体系注资

中国在1998—2005年对国有大行进行两次纾困改革，是非常典型的案例。特别是2003—2004年的第二次纾困，央行动用外汇储备以汇金公司为平台，注资五大国有行，同时剥离五大国有行的不良资产。随后，2007年财政部发行1.55万亿特别国债，从央行购买2000亿外汇资产，把这些外汇还给外管局，同时组建中投公司，将中央汇金整体投入中央中投。这一系列的操作，包括两点，一是注资，二是剥离不良资产，成功实现了对国有银行股份制的改造。而且，这个时间点选择得也特别好，WTO之后中国经济持续快速增长，同时配套相应的利率管制，让银行能够赚取稳定的息差，这样银行可以不断积累自己内源的权益资本。

两次改革形式上都是财政部出资，但财政部发行的特别国债主要是由五大行购买。实际上，以政府债务形式对银行注资是一次特别的政府信用转换与货币发行。这提醒我们，政府债务和法定货币之间有非常紧密的内在联系。

刚刚的例子是中央政府的操作，实际上，地方政府对地方银行也有类似的注资操作，范例是黄奇帆所谓的“重庆模式”。在任的16年中，他数次牵头对重庆银行、重庆农商行和三峡银行进行大额增资，增资的钱从哪里来？找地方银行借，即通过地方国有企业向地方银行借贷并进行增资，以带动银行的资产扩张。某种程度来说，这是非常巧妙的运用，因为银行增资自然具有杠杆属性，一元增资平均带动十元资产的扩张。所以，银行把钱借给地方政府，地方政府反过来把钱注入回银行。这一块钱，如果在资产负债表的资产端就是一块钱的资产，如果以所有者权益的形式流回资产负债表右端就可以带动资产扩张，这是非常重要的金融杠杆。当然，这一操作的前提在于，增资不能用于冲销不良资产，否则一元增资冲销的就是一元的不良资产，不具有杠杆属性。2003—2004年国有大行股份制改造和增资都非常成功，原因是它同时进行增资和剥离不良资产。

由此可见，从2020年开始的这一轮地方专项债对地方银行增资的效果，可以预见的是最后的评估取决于不良资产处置的方式，如果把这些增资用于简单填补地方银行坏账黑洞，那么就达不到效果，甚至会带来净福利损失。

最后提一点，地方银行和地方政府之间具有非常紧密的联系。从城商行的高管来源中可明显看到，除了国有银行，城商行一二把手第二大来源就是政府机构，即地方政府。其中18.52%几乎都是同一省政府机构的官员，有时候会平级调动或者提拔一级调动。我们常常讲，地方银行或者地方金融机构实际上受控于地方政府，出现金融分权的特征，原因就在于它的组织人事控制权在地方政府。