1950~1979年计划经济背景下的供给侧管理

在计划经济时代，财政的本质是“财政不是一般的分配，而是在国家集中分配过程中形成的以国家为主体（即以国家为主导方面）的分配关系” （陈共，1965），在计划经济时代，中国在基础薄弱的情况下，经济政策的主要导向是刺激投资增长，财政政策服务于该目标，实行的是计划经济背景下的供给侧管理。

（一）基本形态

1950～1979年，我国实行的是计划经济体制，在计划经济时期，财政充当了国家全面干预和直接控制国民经济的重要工具，财政推动投资增长起到了根本性的主导作用，这主要体现在三方面。

一是资金配置和监督作用。在计划经济体制下，计划部门和财政部门共同决定整个国民经济资金配置的大方向：计划部门负责编制与执行国民经济和社会发展计划，其中包括重要物资的分配。财政部门负责国民经济发展所需资金的筹措和运用，按照国家计划分配资金，并监督资金的使用。

二是运用财政资金支持工业建设。这包括无偿拨款建设工业项目，提供财政贴息贷款，对工业项目建设所需投入提供价格补贴。1952－1978年间，我国财政总收入中70%以上用于基本建设拨款，而在全社会基本建设投资和更新改造投资中，财政基本建设支出所占的比重平均达到74.8%，这显示了财政支出在全社会固定资产投资中的巨大支配作用。

三是管理和监督国有企业资金运用。国营企业的固定资产投资来源于财政直接拨款，大部分流动资金是以“定额流动资金”形式由财政直接拨款。与这种投融资体制相对应，国家财政必然要肩负起管理和监督国营企业资金运用的职责，以保证财政资金不被滥用和尽大限度发挥效用。与资金来源结构相对应，国营企业盈利的绝大部分上缴财政，工资福利等货币性成本开支完全由国家决定，国家财政直接掌握国营企业的经济核算。这样，国营企业几乎所有财务活动都被纳入国家财政的范畴，成为国家财政的重要组成部分。

因此，计划经济体制下的投融资格局是以财政为中心，形成国家预算、银行信贷和国营企业财务并存的社会性资金的分配和使用体系，财政成为贯彻国家计划的账房，被形象地概括成在财政和金融的关系上，形成了“大财政、小银行”的格局，金融体系高度简化，在很长的时间里，全国只有中国人民银行一家金融单位，后来虽然成立了中国人民建设银行，但是直接隶属财政部，作为其分支机构而存在。在这种体制下，金融体系和金融工具十分单一，只有数量十分有限的存贷款，它所能动员的只是一些微不足道的社会闲散资金，所能支配的只是国家计划允许的一小部分财政拨款和存款，而且存贷款利率完全由国家决定。金融部门只是计划体系的一个组成部门，辅助财政体系对国民经济进行资金筹措和配置，监督和调控资金使用（谢旭人，2009）。

（二）运行机制

在计划经济时代，资本积累的特点是图1显示1952－1978年财政和金融在资本积累中的作用，从中看到，财政基本建设拨款和财政增拨企业流动资金之和远远高于城乡储蓄存款，说明银行缺乏足够的能力向企业提供足够的外部融资，企业资金来源只能主要依靠国家财政。实际上，当时能够开办存贷款业务的只有中国人民银行一家，而且每个单位的资金往来和存贷款都只能在指定的银行机构办理，基本不存在独立的商业银行和相应的金融市场，所以就不存在商业银行创造货币信用的扩张机制。

图1     计划经济体制下财政与金融在资本积累中的作用    单位：亿元

根据以上分析，我们可以通过图2来显示1950～1979年财政主导资本积累下经济循环。在传统财政主导型资本积累体制下，财政部门（包括计划部门）是整个经济运转的核心，整个社会资源不是通过市场交换来完成，而是通过财政部门和计划部门来安排。由于要服从既定的发展目标和相应的资源安排需求，企业和家庭两个基本部门、工业和农业两大产业部门被完全割裂开来，再生产的各个环节都由国家安排。通过计划价格，国家将资源和新创造的价值尽可能重新归集到财政收入库中，再按照计划由财政支出库中安排资源去实现发展战略，金融部门主要是起一个核算作用。

图2  1950～1979年财政的供给侧管理

（三）经济影响

至于传统经济体制下财政主导资本积累体制的形成逻辑，林毅夫等（2004）认为，在我国经济发展的初期，由于资本极度稀缺，国家为了推行以重工业优先的赶超战略，就需要保证紧缺的物资和资源能够配置到政府所要优先发展的产业，于是需要建立一套与这种政策环境相应的资源计划配置制度。这种体制在财政上的表现就是以统收统支为特点的财政体制，其核心是为了解决重工业资金密集与我国资本稀缺的资源禀赋之间存在的尖锐矛盾。不可否认，在计划经济时代，这种财政对资本积累的强大主导作用的确起到集中稀缺资源、推动工业建设的作用。

然而，传统财政主导资本积累的体制存在先天的缺陷。当整个国民经济都纳入计划体制后，由于管理幅度过宽、管理链条过长，需要汇兑处理的信息太多，财政部门无法克服信息和监督问题，由此带来一系列微观经营机制激励不足问题（胡书东，2001）。尤其是由于国有企业的资金运转主要由财政部门来决定，市场竞争中那种以利润最大化为目标情况很难实现，国有企业不可避免地存在预算软约束问题。可采取的改革有两种途径，一是引进市场机制，让微观经营机制实行自主决策；二是行政性分权特别是财政分权，通过地方政府来解决公共经济领域的信息不对称问题。而在当时的意识形态背景下，第一种途径基本是不可行的，于是，当财政这种“家长式”的管理越来越推行不下去的时候，传统财政主导型资本积累就要面临着根本上的改革。

（本报告分为四部分，未完待续）

1980~1993年双重体制运行下的供给与需求两面管理

陈共（1989）指出，改革开放后很长一段时间，我国经济体制的特点是“市场机制尚未发育成熟和旧体制还没完全失效条件下，双重体制成为经济运行的常态环境”。“在双重体制运行下，要求建立与之相适应的宏观调控模式，这个模式特点是：既要供给管理，又要需求管理；既要总量调控，又要结构调控；既要直接调控，又要间接调控；既要有行政手段和法律手段，又要有经济手段。”因此，在双重体制运行的经济环境下，财政政策同时需要供给和需求两侧管理。

具体来说，计划经济体制的主要作用是尽可能地动员全社会资源，投入到国家急需发展的部门和行业中去，可以称得上是一种不注重需求的供给政策，由于工业化投资具有一定的自我循环的特点，因而在经济发展的初期阶段供给导向的政策尚可维持这种体制。但是随着时间推移，这种“高投资、低消费”的模式越来越显出较大的弊端，财政政策需要及时作出调整。一方面，低消费压抑居民的消费需求，而经济增长不能缺乏需求的拉动，因此财政政策需要实行需求管理；另一方面，以国有企业为主体的投资效率低下，需要放开市场，激活各类企业的活力，因此财政政策需要供给管理。两者的结合，就是在1980~1993年的财政包干制期间，我国财政政策同时呈现供给和需求管理的两面特征。

(一)财政政策的供给管理：对企业放开搞活

供给管理的核心在于降低生产要素成本，从而激发微观经济主体活力。生产要素包括劳动、资本和技术。那时我国劳动力处于供给过剩状态，而落后的技术水平决定了技术进步不是主要通过创新来完成，而是通过引进设备，以资本体现式的技术进步来完成（郭庆旺等，2007），因此，供给管理的着力点就放在提高企业投资收益和调动企业积极性上。

第一，实行企业利润留成、利改税等制度改革，调动企业生产经营积极性。在传统财政收入体制下，国有企业利润几乎全额上缴，企业能够支配的财力非常有限。为增加企业收入，调动企业生产积极性，1978年起开始试行企业基金、企业利润留成制度，企业收入占财政收入的比重迅速下降，到1985年，企业收入占财政收入的比重仅为2.2%。企业利润留成制度的实行打破了国家对国有企业统收统支的机制，扩大了企业自主权，使得企业成为新的利益主体。同时，为激发国有经营积极性，1983年和1985年，我国对国有企业实行两步“利改税”改革，企业由100%上缴利润改为按55%税率上缴税收。

第二，对涉外企业和非国有企业实行税收优惠。在1980年代初全国人大颁布的几项税法中，对涉外税收都有优惠规定，1978、1981、1982年多次调整乡镇企业(当时称社队企业)的税收政策，这些都直接促进了外资大量涌入和乡镇企业的迅速发展壮大。

第三，实行“拨改贷”改革。“拨改贷”是将国家预算直接安排的基本建设投资，由无偿拨款改为银行贷款方式供应。1979年前，国家基本建设投资均以国家预算无偿拨款方式办理，由于资金无偿使用，造成基本建设投资规模失控、结构失调、效益低下。“拨改贷”改革使得财政支出体制从基本建设支出领域逐渐退出，全社会固定资产投资中预算内资金的比重从1981年的28.1%一直降到1993年的3.7%。拨改贷改革使得金融部门得到蓬勃发展，大大提高了资金配置效率。

(二)财政政策的需求管理：增加居民收入

财政政策的需求管理以增加居民收入、或降低居民消费成本为主，主要措施有两种。

第一，运用财政补贴，支持农副产品价格调整。在提高农副产品收购价格后，为减轻价格调整对国民经济和社会的震荡，国家对农副产品购销差价实行财政补贴，包括粮油价格补贴、棉花价格补贴、肉禽蛋菜的价格补贴，它既带有归还人民生活欠账的性质，也体现了经济体制改革转轨时期所付出的成本，1981－1990年间价格补贴占财政支出的比例年均高达13.1%。

第二，增加城镇企业、党政机关、国家事业单位的工资。在传统体制下，我国职工工资长达20多年基本没有增长，人民生活欠账严重。1979年以来，在财政相当困难的情况下，仍安排为数巨大的资金用于增加职工工资，据统计，从1979－1987年，国家用于增加国有单位职工工资的开支累计约达3500亿元，其中国家财政负担1870亿元左右(包括国家财政增加支出1080亿元，减少收入790亿元)。

财政收入体制的变化直接推动了计划经济体制的解体，在这种改革过程中，国民收入分配结构发生了深刻变化，1979年国民储蓄部门结构中，家庭部门、政府部门、企业部门的比重分别为23.6:42.8:33.7，到1991年变为70.5:4.1:25.9，家庭部门所占的收入比重迅速上升。

总结而言，在财政包干制期间，财政政策的供给管理体现在：通过企业利润留成、税收优惠、利改税等一系列放权让利改革，激发企业活力。财政政策的需求管理体现在：通过提高农副产品购销价格、价格补贴和工资制度改革，提高了居民收入水平，从而增加居民储蓄和消费需求。这两者结合在一起，促进了转轨时期的经济增长。

财政包干制期间的财政政策作用机制见图2。

总体而言，实行财政包干制期间，财政政策既有总量政策，也有结构政策。调控经济的方式既有传统的直接调控，也增加了许多间接调控手段。“新旧体制的转换过程，也是直接调控向间接调控的转换过程、行政手段向经济手段的转换过程”（陈共，1989）。

（本报告分为四部分，未完待续）

1994-2013年的积极财政政策

（一）积极财政政策的实施背景

1993年，我国确定了建设社会主义市场经济的目标。当经济体制改革进入新阶段时，财税体制运行的宏观经济环境发生了重大变化，宏观领域要求逐步建立财政、金融、计划之间相互制约和相互配合的宏观调控体系，财政体制要从单纯的放权让利转向制度创新。但是自改革开放以来，财政工作一直受预算内财力短缺的困扰，始终处于被动和消极的地位，财政政策手段的强度低于货币政策，实际上不利于财政的宏观调控作用发挥（陈共，1999）。

1994年分税制改革，极大程度地扭转了“两个比重”下滑问题：全国财政收入占GDP的比重上升，中央财政收入占全国财政收入比重上升。财政收入和中央财政控制力的增强，使得财政有能力将各种财政政策手段运用于实践。

与此同时，我国宏观经济环境也发生了急剧的变化：1998年之前，我国经济一直处于需求过剩、供给不足的状态；1998年之后，宏观经济就转为内部需求不足的状态，只有通过扩大出口才能将国内过剩的供给转移出去。在这期间，我国经济出现两次明显的经济不景气时期，对此分别实行了两次以扩张需求为特征的积极财政政策：第一次是1998～2003年，第二次是2008年之后。这两次经济不景气的表现形式虽然不一样，但其共性是宏观总体供给过剩、家庭部门消费需求不足、滞留银行存款偏多、企业投资意愿不足，因此积极财政政策的主要目的是促使滞留在银行账户的储蓄向投资转化，拉动内需增长，避免了经济增长下滑的危险。典型例子是从1998年开始，我国连续5年累计发行了6600亿元长期建设国债，其目的是将商业银行暂时闲置的资金由财政用来发展基础设施，可以说是“以财政政策带动货币政策”的体现（陈共，2000）。

（二）积极财政政策的实施机理

我们用图4来说明积极财政政策是如何通过需求管理来拉动经济增长的。

图4  积极财政政策的需求侧作用

在图4中，我们先分析积极财政政策的乘数效应，乘数效应主要包括财政支出乘数、转移支出乘数、税收乘数三种，经济学教科书描述的财政乘数的作用机理是：“政府购买或减税居民收入增加居民消费需求增加供给扩大”，显然，其中的关键环节是居民取得收入后会增加消费需求，但是在现实中，我国居民的边际消费倾向处于不断下降趋势，《中国统计年鉴》数据显示，1990年与2010年相较，城镇居民人均消费性支出与人均可支配收入的比从84.7％降为70.5％，而农村居民人均消费性支出与人均纯收入的比从85.2％降为74.0％。在居民边际消费倾向不断下降情况下，显然，积极财政政策中的乘数效应是有限的。

实际上，乘数效应仅是积极财政政策效果的小的方面，其他两种影响更为重要。一是关联需求影响，政府进行的投资往往是一些基本建设项目和民生建设（如保障房建设），需要大量的原材料投入，如三峡工程、西部电网改造等建设需要大量的钢材、水泥等原材料投入，这会通过促使市场需求扩张来带动民间部门增加生产。二是对信贷资金的带动，在由于M1是为实现即期社会购买力服务的，M2-M1部分仅表现为未来的或潜在的社会购买力，属于储蓄性质的货币形态，M1占M2的比重过低说明这些带有储蓄性质的准货币没有投入到经济运行中，只作为银行体系的负债存在，积极财政政策的实行有利于带动这些信贷资金，实行储蓄向投资的顺利转化。

扩张性财政政策可能会使得私人部门投资和消费减少，从而产生一定的排挤效应。然而排挤效应是否产生及排挤程度有多大，需要结合经济实际详细分析，就我国实际来说，货币供给存量空间和国民储蓄空间较大，并且由于金融抑制，利率杠杆作用有限，积极财政政策的排挤效应应该是有限的。

综合分析，当连续使用货币政策工具却不能有效地将储蓄转化为投资时，积极财政政策的实行，有效地通过财政投融资机制与银行信用相对接，将家庭部门滞留在银行账户上的储蓄沉淀吸纳转化为政府公共投资，这样，财政体制在经过1980年代和1990年代初期的退让后，又一次居于经济运行的中心，然而这并不是体制的回归，而是经济体制转轨的历史逻辑使然。尽管今后财政体制随着市场经济体制的不断完善也要随之发生变革，但是可以肯定的是，财政政策在调控宏观经济运行，特别在调控储蓄与投资之间的转化方面仍有不可替代的作用。

（本报告分为四部分，未完待续）

2014年后的供给侧与需求侧管理

随着世界经济增长速度放缓，我国经济面临着生产成本不断上升、商品供需错配、投资边际收益下降、市场机制运行不畅等结构性问题，针对这种结构性问题，宏观经济政策应更多地从供给侧发力。

1.需求管理的局限性

由于宏观经济运行机制在消费和金融领域存在较强的约束，需求管理政策并不有效。

首先是金融约束抑制财政投资乘数效应。就金融约束而言，我国金融领域存在较强的金融抑制，如银行业高度垄断、中小银行发展缓慢、证券市场不发达等现象，这使得积极财政政策很难得到货币政策的配合，或者说货币政策实行的效果很不理想。金融政策和财政政策是政府调控经济的两只手，金融约束的存在导致积极财政政策只能主要依赖财政政策。打一个浅显的比喻：如果一个人要提起重物，两只手并用是最得力的，而当一只手残疾时，那么自然要更多地借助另一手的力量。

其次是消费约束抑制分配政策的乘数效应。就消费约束而言，由于国民收入分配格局中居民部门收入比例下降、居民部门内部收入分配差距扩大、居民消费的谨慎性预期增加等因素影响，居民边际消费倾向较低，这样，无论是加大转移支付还是实施减税政策，均难以通过乘数效应的传导拉动有效消费需求。特别是我国税制结构以间接税为主，个人所得税所占比例一直未突破7％，减税难以通过增加居民收入带来消费增长。因此，由于市场运行机制的障碍，积极财政政策在政策选择上存在着工具性约束，导致积极财政政策对财政投资的依赖。

2.供给侧结构性改革的财税政策方向

供给侧改革需要政策传导到企业，再由企业完成技术创新和产业升级过程，财税政策对此具有较强的优势。对此，中央政府主要从三方面调整财税政策，以达到推动创新、技术进步和经济增长的效果。

第一，减税降费降低企业成本。长期以来，我国财政收入主要来自企业，形成了宏观税负不高、企业税费负担较高的局面。这种局面不利于激发企业活力，为此，近年来政府在财税政策下足力气为企业减税降费，主要措施有：全面推开营改增，营改增过程中通过降低税率、消除重复征税可极大为企业降低税收成本；阶段性降低企业社保缴费费率和住房公积金缴存比例，降低企业用工成本；清理规范政府性基金收费项目，扩大行政事业性收费的免征范围；下调一般工商业和大工业的销售电价，等等。

第二，通过营改增等政策，促使资源配置效率提高。市场在资源配置方面有很高的效率，而税收是插入市场的“楔子”，税收政策不统一将干扰市场在资源配置中的作用发挥。我国过去增值税和营业税并行征收，不但存在严重的重复征税问题，也使得行业间税率高度不统一，人为形成资源自由配置的障碍。陈晓光（2014）研究表明，如果企业间的增值税税率不存在差异，则制造业的GDP和全要素生产率平均可提高7.9%，这是非常可观的数字。因此，营改增改革的意义不但在于减税，而且在于改革使得行业之间税率差距缩小，进而有助于提高市场在资源配置的重要作用。不过，即使如此，改革后的增值税税率档次也达到5档，下一步改革的动作应是简并增值税税率。

第三，通过财政补贴、政府采购、资源税改革等财政支持手段，推动协调发展。我国经济迅速增长和经济体量迅速扩张，导致资源、环境的承受压力加大，经济发展的可持续性受到挑战。为此，财税政策需为资源集约与环境保护提供支持。一是财政补贴方式，如对重点节能工程、节能技术改造、生态保护的财政补贴；二是政府采购形式，政府集中实施节能环保绿色采购，拒绝能耗高污染重的产品和企业进入节能和环保清单，倒逼企业技术革新，提高绿色产品供给；三是资源税和环境保护税改革，发挥税收的杠杆功能，将市场导向资源集约型、环境友好型生产与消费。

因此，进入经济新常态后，财政政策以供给管理为主。主要措施就是通过减税降费降低企业成本；通过营改增等政策，促使资源配置效率提高；通过财政补贴、政府采购、资源税改革等财政支持手段，推动协调发展。

全文请见：吕冰洋：《中国财政政策的需求与供给管理：历史比较分析》，《财政研究》2017年第4期。