《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出要完善现代税收制度。站在新发展阶段的历史方位上，我们应以推进国家治理现代化为根本导向，谋求税制改革的新突破，尽快推进构建与贯彻新发展理念、构建新发展格局相适应的现代税收制度。

一、新发展阶段税制改革遵循的基本逻辑

习近平总书记曾经明确指出：“改革永远在路上，改革之路无坦途。”这句话深刻揭示了人类社会制度演化的一般规律。社会制度要随着文明形态的变化而演进，社会制度改革必须跟得上时代发展的步伐。作为社会制度的重要方面，当前我国税收制度的改革应更加全面、系统地考量新发展阶段下经济社会运行格局的基本特征，遵循以下基本逻辑。

（一）更好地服务于推动国家治理体系和治理能力现代化

税收是联结国家和人民的有机纽带，税收制度是调整国家和个人权利义务关系的核心制度。完善的税收制度是国家治理体系和治理能力现代化实现的重要标志之一。从这个角度看，税制改革需要更好地服务于推动国家治理体系和治理能力现代化，成为“嵌入”经济和社会运行的重要抓手。这不仅仅要求税收制度要更好地发挥其筹集财政收入和调控经济的职能作用，更要求税收制度要提升定位，按照实现国家治理体系和治理能力现代化的要求履行职能，助力全体社会成员增强法治理念和纳税遵从意识。

（二）淡化区域特征

改革开放四十多年来，我国社会主义市场经济体制改革不断深化，产业结构不断升级，新型城镇化不断发展，大量的农业就业人口转移至非农就业岗位，使得人口分布从分散走向集聚，长期以来以自然村为主的人口分布格局转向以城市和城镇为主。同时，伴随着人类社会进入新一轮技术周期，产品和要素在全国或全球的流动性进一步提高，越来越多的市场交易通过网络实现，对传统以行政区划为基本单元的财力分配格局提出了挑战。比如，在现行跨地区经营汇总纳税企业的企业所得税管理中，总机构、分支机构向所在地缴纳税款的方法，能够让分支机构所在地政府获得部分收入，从而使得地方政府有了干预市场主体运行的动机。显然，若税收制度具有较强的区域特征，十分不利于加强税收征管。这是因为，大部分基层税务机关难以掌握辖区企业在全球或全国的交易信息，必须由更高层级的税务机关突破行政区划来统筹数据信息。进入新发展阶段后，税收制度应淡化区域特征，相应职能改由财政转移支付来行使。

（三）紧紧围绕激发市场活力、降低制度性交易成本来展开

党的十九届五中全会提出，要构建高水平社会主义市场经济体制。“形成高效规范、公平竞争的国内统一市场”是高水平社会主义市场经济体制的必然要求，而让各类产品和要素低成本、无障碍流动，又是“形成高效规范、公平竞争的国内统一市场”的内涵之一。税制改革要更好地从体制机制上摒除“形成高效规范、公平竞争的国内统一市场”的障碍性因素。近年来，在党中央、国务院的正确领导下，我国实施的大规模减税降费政策在激发市场活力，促进消费、投资、就业等方面的效果十分明显。但是也要看到，少数市场主体获得感不强。这是因为，影响市场主体主观感受的因素不仅仅是税费负担，还有一个十分重要的因素便是参与市场竞争中的制度性交易成本。从实践中可以看出，制度性交易成本和税制设计之间有着紧密的内在逻辑关系。在推动税制改革中，我们要以降低制度性交易成本为导向来优化税制设计，正确发挥各级政府积极性。比如，在完善地方税体系方面，要引导各级地方政府以扩大内需、激发市场活力为根本导向，统筹收入和支出，兼顾资产和债务管理，有效降低制度性交易成本。此外，税收制度要发挥提高社会流动性的作用，通过短期加大税收政策力度和中长期优化税制结构，完善税收再分配机制，改进社会公平，促进社会流动，避免社会陷入过度分化的局面，从而让社会充满活力和公平正义。

（四）从吸引全球物质资本向吸引全球人力资本转变

改革开放以来很长时间内，我国都处于“基本建设期”，大量的基础设施建设成为各级政府面临的首要任务。在国内积累严重不足的情况下，我国必须采取吸引外资的方法为基础设施建设寻找资金支持。相应的那个时期里，我们秉持着“物质资本友好型”的税制设计理念，对外资出台了大量的税收优惠政策。当前，我国进入新发展阶段，成功跨越了“基本建设期”阶段。随着国内企业不断成长壮大，资本稀缺已经不是约束我国经济发展的重要瓶颈。而更好地发挥全体人民的积极性、主动性、创造性，成为走向高质量发展的必由之路。原创性人才在劳动要素的分化中已经尤为重要，可以解决“从无到有、从0到1”的科技创新问题，当然也成为催生新产业、创造新税源的核心要素。以原创性人才为代表的人力资本将成为世界各国争夺的主要对象，这种背景下，我国税收制度的导向要从吸引全球物质资本向吸引全球人力资本转变，实行“人力资本友好型”税收制度，让我国在吸引人力资本方面更加具有竞争力。正如党的十九届五中全会所要求的，要“深化人才发展体制机制改革，全方位培养、引进、用好人才，造就更多国际一流的科技领军人才和创新团队，培养具有国际竞争力的青年科技人才后备军”。此外，税收制度还要为人才提供更好的创新环境，让他们心无旁骛地开展创新事业，更好地服务于“以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求”战略。从人类社会发展的历史经验看，部分国家在“基本建设期”后都面临着寻找新的增长动力问题，这种情况下税收往往被作为政策杠杆之一，在吸引人才、促进成果转化等方面有着重要表现。这些经验需要我们更好地总结，为我国所用。

（五）推动全球税收分配规则重塑

全球税收分配规则形成的背后实质是各个国家综合国力的对比。工业文明以来，在各国的协调和商议下，全球已形成了一套以工业经济为特征的全球税收分配规则，以欧美国家为代表的先发国家占据了全球分工产业链的高端位置，引领、掌控着这套税收分配规则。进入新发展阶段后，我国人民的聪明才智和勤劳奋斗不仅让我国正在“弯道超车”，而且在部分科技创新领域正在不断掌握行业规则的话语权，这必将推动我国在全球产业链分工的地位不断上升。这种情况下，我们必须按照人类命运共同体的理念，推动全球税收分配规则重塑，形成与我国在全球产业链分工地位相适应的全球税收分配规则。

二、进入新发展阶段完善现代税收制度的思考

当前和未来一段时期，我们要深刻认识进入新发展阶段后税制改革的方向和趋势，准确定位税收制度的职能作用，精准把握现代税收制度的内涵和外延，塑造税制新格局。重点可从以下几个方面进行。

（一）优化税制结构，适当提高直接税比重

劳动者是供给侧结构性改革中最活跃、最核心的因素，发展阶段不断递进依赖劳动者发挥主观能动性和创造性。事实上，传统以企业为主要单元的资源配置格局在悄然发生变化，也使得产品、服务的供给方式以及就业形态发生变化，原有的劳动契约关系不断演变为以数字平台为核心的劳动合作关系，劳动者个人参与资源配置的地位不断提高。在部分领域，企业和企业、企业和个人之间的市场交易正在更多演变为个人与个人之间的交易。这显然对以企业为基本征管单位、以票控税为基本手段的增值税制度带来影响。在这种情况下，个人所得税更能够成为精确衡量市场交易价值、量能负担的税种。这从一个角度诠释了提高个人所得税等直接税比重的重要性和迫切性。

在我国完善现代税收制度中，重头戏是继续深化个人所得税等直接税改革，特别是提高个人所得税等直接税在税收总收入中的比重。从筹集财政收入职能看，个人所得税是我国全部税种中最具有替代当前增值税绝对主体税种地位的税种。当前，我国个人所得税的纳税人范围较窄、税收贡献度较低，在未来的改革中，我们要渐进式扩大纳税人范围和数量。进入新发展阶段后，思想和创意成为原创性人才的特色禀赋资源，思想和创新型劳动正在从传统劳动要素中独立出来，税制改革时曾经深刻考虑的“资本—劳动”等二分法，正在转变为“思想和创意型劳动—资本—劳动”三分法。因此，现代税收制度要求我们对思想和创新型劳动实行特别税收优惠，以更好地发挥税收制度的激励、引导作用。同时，要推动个人所得税等直接税完全走向城乡统一，全面消除税收制度的城乡二元特征，更好地使个人所得税等直接税嵌入经济和社会运行，增强国家和社会成员之间的有机联系。对于企业所得税而言，其深化改革的方向应是如何更好地保障国家重大战略任务目标实现，在促进科技创新、加快经济结构调整等方面更加精准发力，让优惠政策更加公平地惠及广大市场主体。同时，为了更好地发挥地方政府在推动“形成高效规范、公平竞争的国内统一市场”中的积极性，应弱化企业所得税的区域特征，全面实现企业收入在总部所在地汇总。

（二）谋求税制格局的创新

人类劳动始终是价值创造的源泉。因此，无论在何种文明形态，税收收入总是来源于劳动价值创造的主体部门及相关生产要素。在传统农业社会，劳动价值创造的方式是传统农业生产，税收收入主要来源于土地和劳动力两种生产要素，由此形成了以田赋、人头税为代表的税收制度。工业革命以来，劳动价值创造方式发生变化，要素和产品的大规模流转以及市场主体的所得成为税收收入的重要源泉，由此形成了以流转税、所得税和财产税为代表的税收制度。时至今日，数据要素正在成为新的生产要素类型，数据算法成为凝结人类劳动的重要领域，数据流转成为新的要素和产品流转方式。按照税源源于劳动价值创造的逻辑，数据要素将成为新的、潜在的重要税源。近期学术界针对数据课税的讨论不绝于耳。事实上，早在20世纪90年代国外学者就曾经提出比特税的概念。现在的问题是要深入探讨在数据要素广泛应用于经济社会运行时究竟如何恰当地选择课税对象和计税依据，能够在实现公平原则的同时不扭曲线上和线下交易的资源配置结构。因此，在数据要素成为新的生产要素、劳动价值创造方式发生根本性变化、对数据要素的应用亦成为税收收入的新源泉的情况下，我们要谋求税制格局的创新，优化税制结构不仅要优化直接税和间接税的比重，还要更好地完善间接税内部结构，促进数据要素和传统生产要素之间的流转税结构优化，以更好地助力市场主体适应新发展阶段、提升贯彻新发展理念、构建新发展格局的能力和水平。此外，推动数字经济等新产业、新业态、新模式发展，还要注意对数据要素进行确权，探索利用将数据资源税作为对新产业、新业态、新模式的反垄断手段，更好地规范新领域发展，造福于全体人民。

（三）深化税收征管制度改革

顺应新发展阶段要求，深化税收征管制度改革，让税收征管资源配置更加精准有效，应从以下三个方面进行。一是充分运用数字技术，完善税收征管横向分工体系。提升税收征管的数字化、专业化水平，将数字技术与传统税收征管方式相融合，运用数据算法更加精准地衡量不同行业、不同区域的税收风险，并以此作为税收征管资源分配的依据，以进一步提升征管效率、降低征管成本。二是重塑各级税务机关在税收征管中的职责体系，形成各级税务机关之间的纵向分工体系。经济社会交易活动的流动性仍在加强，对现行以行政区划为单元的税收征管体制和机构设置带来了巨大冲击，越来越多的基层税务机关更加难以全面掌握辖区内市场主体在全国乃至全球范围的交易信息。这就要求：一方面，应由更高层级的税务机关甚至税务总局全面统筹数据分析，然后将税收风险结果及时反馈给基层税务机关进行核实；另一方面，税收征管资源的分配不应再是以行政区划为单位，而是要以人口密度、城镇化水平、产业特点、税收风险水平等系列要素进行分配。三是纳税服务要更加有效满足纳税人的个性化诉求。要通过技术手段，为纳税人进行精准画像，精准区分大量的重复性需求与少量的个性化需求，让纳税服务效能得以彰显。