内容提要：新业态经济的蓬勃发展为传统税收制度与税收治理带来了前所未有的系统性挑战，本文聚焦税制要素界定模糊、税收管辖权错配与税源跨域转移、税收征管技术滞后等问题，综合分析和总结国际经验，提出优化适应性税制、推进数字税收治理、增强国际协同三位一体模式的中国路径，为我国构建适配新业态经济发展的现代化税收体系提供一定的理论支撑。

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一、引言

新业态的快速发展对我国税收秩序与税收模式调整提出了新的要求。2024年7月，党的二十届三中全会通过《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），首次提出“研究同新业态相适应的税收制度”的重要表述，将构建新业态适配性税收制度上升至国家治理能力现代化的战略维度。根据国家统计局数据，2023年我国“三新”，即新产业、新业态、新商业模式经济增加值为223528亿元，比上年增长6.4%，占GDP的 17.73%，“三新”经济的重要性不断提升。本文所研究的新业态是顺应人民日益增长的美好生活需要所产生的产品或服务需求，依托技术创新与落地应用，从现有产业和领域中衍生叠加出的新活动形态，常表现为以互联网为依托开展的经营活动、服务模式或产品形态的创新以及提供更加灵活快捷的个性化服务等，我们日常使用的平台购物、线上打车等都隶属于新业态的范畴，新业态经济已嵌入大众生活的方方面面，为广大劳动者、个体经营者、小微企业等多主体提供更多就业、创业机会，为社会经济创造新的价值增长点。

《决定》中彰显的政策导向是对新业态经济转型的主动回应，更是对传统税制无法灵活适应新情况、及时应对新问题的深刻认识。当前税制框架在税制结构设计、税源归属分配、征管技术适配等维度面临多重掣肘：现行税收制度与多元化的新业态经济发展存在不适配的部分，税制结构设计待优化；数字交易的虚拟化与跨区域性对常设机构原则提出了挑战，引发税收管辖权争议；税源背离加剧区域内部和区域之间的财政失衡，削弱税收公平性；而征管技术的滞后难以穿透新业态经济发展下的数据壁垒，导致税基流失风险节节攀升。

全球税收治理格局正经历从实体逻辑向数字逻辑的范式迁移。OECD双支柱方案、欧盟数字服务税等国际实践提供了治理经验参考。中国路径需在制度移植与本土适应设计间寻求守正创新：既要破解消费产生税源与现行税制生产地原则的结构性冲突，又要强化税收监管与税收风险预警，提升数据要素治理能力，积极参与国际协同，构建起兼顾公平与效率的新业态税收模式。

学术界对新业态经济下税收治理的研究主要围绕税制要素的适配性、征管模式的智能化创新和区域协调发展三大方面展开广泛讨论。税收治理的逻辑要以法律为保障，技术引领布局等多维度为起点（李香菊、付昭煜，2024）。

一是税制要素适配性研究方面。现有文献主要聚焦税制要素设计与新业态经济发展的适应性问题。在纳税主体识别层面，新业态经济的“去实体化”导致的纳税主体模糊、计税依据困难等问题突出，需找到与新业态相适应的税制要素（国家税务总局北京市税务局课题组等，2024；陈龙、田明睿，2024；马洪范等，2021）。在征税对象界定层面，岳树民等（2024）指出实体法规范与数字经济形态存在结构性脱节，现行税法在税目划分、征税依据界定及适用标准设定等方面难以跟上新兴经济活动。因此，税制设计必须根据社会发展的变化灵活动态地调整，确保税收制度能有效应对新业态经济的挑战（刘怡、钟尧，2024）。

二是征管模式智能化创新研究方面。学者们普遍认为新业态经济的复杂商业模式下，税收征管能力滞后，引入智能数字服务和智能化监管等“以数治税”新征管范式来提升税收管理效能已成为必要。在技术赋能层面，侯卓和宋嘉豪（2024）提出通过数字化技术提升税收征管的范式转型，王玺和刘茹（2025）从范式理论视角探讨算力赋能税收征管数字化转型的实现路径。但是，“以数治税”架构不仅要依靠技术赋能算法，还需要法律和制度的保障，确保算法应用的合法性和适应性（陈治、赵磊磊，2024）。

三是区域协调发展研究方面。学者们重点关注新业态背景下税源归属错配造成的区域非均衡发展问题及其解决路径。在税源流失问题层面，谷彦芳（2022）指出各地区的财税政策、税基流动以及征管能力存在差异，导致部分地区税收收入与税源错配。张巍等（2025）分析了数字经济、税源背离与区域经济协调发展的内在关系，提出构建新型税收分配机制和跨区域税收协调机制，以避免税源流失。在国际合作层面，龚六堂（2025）提出加强跨境税收合作与协调亦能有效防止税基侵蚀。

本文聚焦新业态对传统税制的挑战，结合国际经验与中国实践，创新地提出了“制度优化—技术赋能—区域协同”的中国税收治理路径，以期为完善税收制度与税收治理体系提供理论支撑与政策启示。

二、新业态发展对传统税收制度的挑战

（一）税制要素界定模糊

伴随着数字技术的不断发展，新业态经济使得部分商品从有形过渡到无形，商品创造及销售的全过程和传统实体经济相比存在显著差异。因此，在实际的税收征管环节中，对纳税人识别、应税对象界定以及计税依据等核心要素的判定难度不断加大，给现行税制的适应性及实际执行带来了较大挑战。

1. 纳税主体界定模糊

传统劳动关系模式下劳动者的“从属性”识别清晰明确，而新业态经济平台借助组织创新对劳动关系进行了重塑，劳动者呈现出“形式自主、实质受控”的双重特性。平台企业通过合同设计，将依附平台的劳动者转变为个体工商户，表面上赋予自主经营性，实际上在平台算法与规则的管制下接受任务分配与行为管控，导致劳动者与经营者身份混淆、纳税责任模糊。直播、微商等未登记的自然人经营主体大量涌现，收入的分布结构跨平台且趋于分散，与现行税务登记制度错配，进一步加剧了纳税主体识别难度。在平台经济推动下，交易结构从传统的多层级供应链向“平台—用户”的扁平化B2C模式转变，传统的多级供应链与发票链条被压缩，平台企业未必履行代扣代缴义务，导致税务机关难以辨别具体纳税人。

2. 征税对象识别困难

新业态经济下，交易标的呈现虚拟化，加上法律界定滞后，征税对象识别障碍日益凸显。传统有形商品与服务加速朝数字、虚拟产品等无形标的转化，呈现非标准化、跨领域、融合式特征，与现行税制适配困难。例如，虚拟现实服务、数据清洗、数字藏品等新业态产品，往往因“无明确税目”或“政策空白”面临征税模糊。税目归属也存在争议，由于缺乏统一认定口径，同类产品或服务在不同地区税目归属不同。例如，在线教育课程同时兼具知识服务与文化产品的特质，在“现代服务”与“文化产品”之间存在税目归属争议；在数据交易中，所有权、使用权与收益权三权分置现象普遍，导致数据交易行为在被界定为“服务供给”还是“资产流转”方面存在争议。由于法律定义的滞后性，现行税法在税目划分、征税依据界定及适用标准设定等方面难以跟上新兴经济活动，呈现出明显的适应性不足。这种税制要素适用的混乱局面，本质上反映了实体法规范与数字经济形态的结构性脱节（岳树民等，2024）。

3. 数据资产计税依据难以确定

新业态背景下，数据正逐渐替代劳动与资本，成为越来越关键的生产要素，同时数据资产计税依据也面临挑战。作为新业态经济的核心组成，数据凭借数字载体产生乘数效应并带动创新，但因其无形性、可复制性以及动态价值，难以适用传统税制，因此数据资产尚未形成统一的估值标准，现有重置成本法、市场价值法等评估方式，由于主观判断较多且缺乏足够的市场交易参考，难以真实、准确地反映其公允价值。另外，数据的价值可能因其使用频率、更新速度、市场需求等因素产生变动，随场景、时效出现剧烈波动，缺乏稳定的评估标准。

（二）税收管辖权错配与税源跨域转移

在新业态经济快速发展的时代大背景下，传统税收制度依托的征税基础和利润归属逻辑正面临深刻挑战。企业全球化、虚拟化运营等经济新趋势打破了物理边界与制度约束，引发征税权利之争和税基分配的激烈博弈，进而导致地区间、国际间税收管辖权冲突愈发尖锐。

1. 征税权界定困境

传统税收制度借助企业的物理存在来判定税收归属，通常依据企业的注册地或经营地进行征税。然而，新业态背景下数字企业或平台经济凭借虚拟服务器和远程运营实施全球化经营，不再依赖在用户所在国、所在地设立实体机构，尽管价值创造的来源地通常为用户所在地，如消费者使用数据服务、广告推送等均在其管辖范围内发生，但因企业在本地未设立实体机构，难以凭借现行规则行使征税权（邢丽等，2022），导致税收归属地跟实际经济活动发生地脱节。

2. 税基归属争议加剧

由于各地区的财税政策、税基流动以及征管能力存在差异，部分地区税收收入与税源错配，而新业态经济的发展让税源流失问题的复杂性进一步加深（谷彦芳，2022）。传统国际税制以“独立交易原则”划分利润归属，假定关联企业交易和独立市场的行为类似，但数字企业的价值日益依赖用户数据、无形资产，这些因素遍布多个国家，因此难以利用传统的方法准确度量税源归属，企业据此可利用转让定价或无形资产转移，将利润转入低税率国家实现避税，从而削弱了市场国的税收能力。2024年9月，欧洲法院终审裁决支持欧盟委员会2016年要求苹果公司补缴130亿欧元税款的决定，正是这一问题的典型例证。苹果公司把大量利润集中到设在爱尔兰的子公司，利用该国低税率政策与国际税收规则的漏洞，规避在实际市场国的纳税义务，导致价值创造地与税收归属地错位。这种利用税收洼地的利润转移行为，不仅加剧了地区之间对税基的争夺，还在全球范围内催生“逐底竞争”式的税收竞争，引发资源配置的扭曲。

（三）税收征管技术滞后的结构性困境

新业态背景下，传统的税收征管体系已无法适应新业态发展的需求，税收监管机制难以适配新业态的交易模式，具体表现为税收征管技术适配性滞后的难题：数据穿透能力受约束、智能化征管算法模型适应性局限和数据处理及监管实时性不足，从而影响税收的公平程度与国家税基稳定性。

1. 数据穿透能力不足

税务机关难以精准识别平台经济主体的真实交易活动。由于平台经济与直播电商等新兴产业构筑起数据壁垒，支付流水等核心交易数据受各平台独立管理，难以跨平台共享，这极大地削弱了税务机关全链条追溯源头的能力，电商平台跟社交平台的数据不通，加之直播行业收入拆分繁杂，让数据碎片化问题和税务监管难度进一步凸显。部分市场主体借此漏洞，通过转换收入性质、设立个人独资企业等方式逃避税务监管，典型例子如知名网络“大V”司马南，通过隐匿收入、虚增企业成本支出、违规享受税收优惠等途径逃避纳税，最终被税务机关稽查，并追缴税款、滞纳金及罚款共926.94万元。

2. 智能模型适应性不足

税收征管体系在智能算力、边缘计算等关键技术范畴存在短板，难以适应实时交易监测和税收风险智能识别的要求，税务机关自主研发的AI风控模型要依靠外部技术供应商，但是“算力+税务”融合技术不够紧密，智能征管系统难以精准匹配复杂的税收情形（王玺、刘茹，2025）。在治理效能方面，动态响应滞后和协同机制欠佳问题突出，现有的模型主要基于历史数据进行训练，难以适应税收新政的变化，尽管税收大数据处理能力不断提升，但由于数据来源的分散性和标准化程度欠缺，仍面临数据污染以及算法偏差的潜在风险。

3. 监管实时性滞后

税务系统虽然在国内联网协同方面取得显著进展，但在应对新业态快速变化的交易模式时仍存在技术瓶颈。一方面，跨境数字交易的监管仍面临信息壁垒和技术挑战，国际间税务信息共享机制尚不完善，使得跨境税务规避行为的识别和追查存在困难。另一方面，现有监管系统对大规模、高频次的数字交易实时处理能力有限，难以及时捕捉异常交易模式，为税务规避提供了操作空间，企业可能利用数据处理时差集中开具发票，或通过复杂的跨境交易结构规避监管。另外，传统税收风险识别模型主要基于固定规则进行匹配，适用于交易路径相对明晰的B2B与B2C模式。但随着C2M、跨境数字服务、平台多边交易等新兴业态模式的兴起，交易结构变得错综复杂且高度离散化，传统模型的识别算法难以适应这些动态变化的交易场景，导致风险识别的准确性和及时性不足。

三、国际经验：动态税收模式的探索与启示

（一）税制要素灵活调整：从固定规则到动态适应的转型

1. 纳税主体识别：构建多维度识别与管理体系

第一，确立实质控制判定标准。多个国家借助法律途径明晰平台劳动者的身份认定，以实质控制权为核心判断标准，从而明确承担纳税责任的主体。美国加州的《劳动法》采用的“ABC测试”模式（Rhinehart et al.，2021），以控制权、业务关联性和独立经营能力作为判断劳动者是否构成雇员的依据，若同时满足三项条件则劳动者被认定为独立合同人而非雇员，若不满足则将由平台承担纳税义务。欧盟在2024年公布了《平台工作者指令》最终草案版本，建立了就业关系的法律推定机制。当存在表明“控制和指导”的事实时，法律推定平台工作者与平台之间存在雇佣关系，由平台承担举证责任来反驳这一推定。该指令要求各成员国根据本国法律、集体协议和欧盟判例来确定具体的控制标准，如算法管理、工作监督、报酬限制等。

第二，明确平台代扣代缴义务。在平台经济重塑交易结构的背景下，传统多级供应链条被压缩为“平台—用户”的扁平化路径，平台对代扣代缴义务履行不充分，因此各国普遍明确平台代扣代缴义务以应对平台经济下的税收征管挑战。日本自2015年起先后引入反向征税机制与代扣代缴制度，明确由境内服务接收方或购买方承担纳税责任，代替境外供应商申报并缴纳增值税，确保消费地税权实现与征纳关系稳定。在日本实践中，尤其对国内经营者购买境外数字服务情形设定“反向纳税义务”，有效缓解了跨境纳税主体不明确带来的税收流失问题。美国规定平台运营商需填报1099- K表格并向美国国税局（IRS）提交交易数据，同时履行个税代扣代缴义务。墨西哥自2020年6月起实施数字平台代扣代缴制度，根据卖家税务登记号（RFC）状况确定税率，未提供RFC的个人适用20%的所得税代扣税率，增强了税源的可控性和税负的追踪能力。

第三，建立数字身份技术支撑。数字身份体系的建设亦成为提升纳税人可识别性的重要技术支撑。例如，新加坡的国家数字身份（NDI）、澳大利亚的myID系统通过统一电子身份标识，为新业态经济发展奠定了重要基础。新加坡的NDI深度融入数字经济生态，用户通过统一身份认证进行在线银行开户、电子支付、数字资产交易、电商平台认证等商业活动，税务部门可通过Singpass系统追踪个人在各平台的经济活动轨迹。澳大利亚的myID系统通过与银行、电信、电商等私营部门的深度整合，实现了对自然人及小微经营主体的统一编码与跨平台识别，使税务机关能够关联分析纳税人在不同数字平台的收入信息。这些统一身份认证系统使相关国家能够实现从平台接单、资金流向到身份比对的全过程留痕，有效提升了非登记主体的纳税可识别性，为新业态税收征管提供了强有力的技术保障。世界各国在应对不同经济模式下的纳税主体模糊问题时，普遍采用法律认定、制度约束和技术赋能的治理模式，从制定雇佣关系的法律判定标准，到数字身份系统的数字赋能，表明在国际税收治理实践中，破解新业态经济纳税主体模糊、增强纳税主体识别已成为一种共识。

2. 征税对象认定：建立价值创造导向的识别机制

第一，征税原则转向：从物理存在到价值创造。征税原则归属正逐步从“物理存在”过渡到“价值创造”。OECD提出的“用户参与原则”强调根据用户行为和数据创造的价值确认税收归属地，世界各国据此开征数字服务税。法国是首个正式立法开征数字服务税的国家，通过建立双重门槛型数字服务税制度，对全球年收入超过7.5亿欧元、在法国数字服务收入超过2500万欧元的科技企业征收3%的数字服务税，涵盖在线平台中介、广告推送和基于用户数据的盈利业务。英国则在2020年实施数字服务税政策，数字服务收入的归属以“英国用户”为基础确定，对在英国境内拥有较高市场份额的跨国数字企业按2%的税率征收，其特别之处在于通过利润率调整机制降低对低盈利企业的税收负担，并明确排除条款，排除与核心数字服务无关的收入来源。尽管这些企业并无常设机构，该制度代表了“以市场所在地为核心”的征税逻辑。

第二，税目分类标准创新：功能导向的归类逻辑。各国通过“功能实质”导向的分类逻辑，突破“有形无形”界限，为数字产品提供明确的税目归属。以加密货币税收分类为例，美国、澳大利亚等国家基于加密货币的资产属性，将其明确定义为“财产”，对其持有期间价值变动征收资本利得税，这种将加密货币纳入“财产”范畴的路径，有助于强化其与传统资产类税种的衔接逻辑（陈宇、牛恺玥，2022）。与之形成对比的是，欧盟基于加密货币的支付功能，根据2015年欧洲法院在Hedqvist案件中的判决，将加密货币认定为“支付手段”而非商品，因此其与传统货币的兑换服务免于征收增值税。德国作为欧盟成员国，同样遵循这一统一政策，对加密货币兑换服务采取增值税豁免的处理方式。在数字产品征税分类方面，美国各州的实践进一步体现了“功能实质”导向的创新应用。尽管联邦尚未对数字产品征税标准立法统一，但多个州已探索出“功能实质”导向的分类逻辑。以华盛顿等州为例，凡具备下载、交互等数字属性的电子书、软件订阅、数字影音等内容，均可按“与传统有形商品功能等效”标准认定为应税对象，纳入销售税或使用税征收范围。这一实践有效突破传统“是否有形”的物理界限，转向以功能属性为核心的判断标准，为数字产品税收分类提供了适配性更强的判断依据。

第三，动态更新机制：征税范围的实时调整。为避免政策滞后于技术变革，许多国家和地区开始建立征税对象的动态更新机制。美国各州在数字产品征税方面体现了明显的动态调整特征，如华盛顿州将于2025年10月1日开始根据市场发展情况逐步扩大征税范围，将搜索引擎营销、虚拟IT等新兴业态纳入征税体系。欧盟增值税征税范围随数字经济发展呈现动态扩展，2021年7月实施的电子商务新规则实现了征税边界的重大调整：将数字平台服务从征税盲区纳入“视为供应商”体系，统一远程销售征税门槛，取消低价值进口商品税收豁免，标志着征税范围从传统实体贸易向覆盖数字经济的转变。OECD转让定价指南体现了国际税收规则的持续适应性调整，2022年版本在数字化经济背景下整合此前分散发布的各项指导，新增金融交易处理规则，修订利润分割方法，体现了国际税收标准循序渐进的制度完善过程，以应对跨国数字企业日益复杂的价值创造模式。这些实践表明，征税对象的识别正从静态定义向动态适应转变，各国通过立法修订、政策更新等方式，及时将新兴数字业态纳入税收体系，为我国税收制度改革提供了重要借鉴。

3. 数据资产计税：构建间接征税为主的依据体系

第一，规避直接征税：交易环节间接征收策略。鉴于数据资产价值具有可复制性强、随使用频率与场景变动快等特点，导致其公允价值难以稳定确认，一些国家倾向于避免直接对数据本体征税，而通过交易或服务环节间接征税。例如，美国将虚拟货币视为财产，采取财产化、资本利得税的方式，将处置时的公允市场价值减去取得成本作为计税依据，通过资本利得税征收。这不仅解决了估值波动和重复征税问题，也为数据资产、数字内容等其他数字经济形态的税收治理提供了制度借鉴。国际主流做法倾向于在数据产生经济利益的节点，如交易、许可、服务，设定计税依据，而非直接将难以度量、可无限复制的数据本体纳入资产税基，这一思路有效防止了因数据价值波动导致的重复征税和估值争议，符合数字经济高流动性和动态变化的特征。

第二，创新估值方法：事后检验核算标准。OECD通过事后验证机制，建立相对客观的数据资产估值标准。OECD在《转让定价指南》中针对“难以估值的无形资产”制定了相应规则，允许使用事后结果作为对原始估值合理性的推定证据：当事后结果与事前预测存在重大差异时，税务机关可以将事后结果作为事前预测合理性的推定证据，具体而言，当无形资产转让后的实际表现与交易时的预测存在重大偏差时，这种偏差本身就构成了质疑原始估值准确性的合理依据。税务机关可以据此推定，纳税人在进行初始估值时可能存在信息披露不充分、假设不合理或故意低估或高估等问题。

（二）跨境税收治理：构建多层次协调防控机制

1. 夯实跨国协调机制：建立统一标准合作框架

面对新业态经济的全球化特征和跨境税收挑战，国际社会通过多边合作机制，致力于构建统一的税收治理标准和协调框架。在跨国统筹协调方面，由OECD主导的BEPS行动计划通过国别报告制度，要求年收入超7.5亿欧元的跨国企业按国别披露关键数据。面对新业态经济带来的挑战，“双支柱”方案的推出，体现出全球税收规则的重大革新。支柱一突破了传统的注册地税收原则，突出利润要按价值创造地分配，以确保消费国得到合理的税收权益。支柱二设定全球最低企业税率为15%，防止跨国企业借助低税率国家开展税基侵蚀与利润转移活动，提升了国际税收的公平性及透明度。

2. 强化国内保障工具：实施单边防范措施

各国通过税收反避税制度、境外供应商注册制度和虚拟常设机构认定，建立了完善的单边防范体系。例如，美国建立全球无形资产低税收入制度，要求跨国企业海外利润中超过10%的部分征税，防止利润转移至低税地，并配合实施金融账户信息自动交换法案，要求全球金融机构自动向美国税务机关报告美国纳税人的账户信息，这一措施有效地缩减了跨境金融资产的隐匿规模。欧盟反避税指令建立了受控外国公司规则，当受控实体实际缴纳的企业税低于在母公司所在成员国就同样利润应缴纳的企业税与该实体在来源国实际缴纳的企业税之间的差额时，成员国应将该受控外国公司的收入归属于母公司并在居民国纳税，以防止跨国公司通过低税率国家进行利润转移和逃税③。新加坡、澳大利亚等国建立境外供应商纳税登记制度，采取“注册即纳税”模式，要求非本地数字服务提供者在服务接受国完成税务注册，并就其向境内消费者提供的数字产品或服务缴纳商品与服务税、消费税或增值税，实现对外籍平台纳税义务的有效监管。

3. 优化区域分配规则：推行消费导向归属原则

各国通过简化分配因素、强化消费地征税权和建立协调机制，实现了税收分配与实质经济活动的匹配。澳大利亚自2017年开始实施GST扩展政策，要求年营业额超过7.5万澳元的海外数字服务提供商向澳大利亚消费者征收10%的商品服务税，在12个月内达到商品服务税注册门槛7.5万澳元的企业将需要：向澳大利亚税务局注册商品服务税、向应课税销售收取商品服务税、向税务局报商品服务税、向税务局支付商品服务税，这一政策要求境外企业必须在澳大利亚注册并缴纳商品服务税，而不是仅在其企业注册地纳税，实现了按消费者所在地征税的原则转变。美国多个州逐步实施单因素销售分配法改革方案，将企业所得税分配基准从传统的三因素“财产、薪资、销售额”简化，企业所得税的州际分配完全基于销售收入的地理分布，只依据销售额占比来分配，使应税利润分配跟实质经济活动相匹配，有效防止企业通过人为调整资产布局或薪酬结构进行跨州税基侵蚀和利润转移。

（三）智能征管技术：构建技术驱动的数字化体系

1. 智能化技术融合：智能模型的应用

各国税务机关普遍采用AI技术提升服务效率和政策适应性，推动征管模式向自动化、智能化转变。在智能化技术方面，各国一般都采用“云平台+大数据+AI”的技术构架。一些国家的税务机关正逐步推进数字服务模式的转化，从传统的接触式纳税服务向自助服务终端、移动应用程序和线上互动平台为主的数字化服务体系转变，有效提升智能模型在税务中的适应性。例如，西班牙自主研究的虚拟助理系统，通过自然语言处理技术能实现纳税咨询响应与自助服务支持，显著提高了纳税服务的自动化与响应效率；加拿大“Charlie”智能助手，融合机器学习与用户交互数据持续学习和优化服务策略，增强了适应政策变化与用户需求的灵活性；英国税务与海关总署推出了“数字化税务”计划，通过API接口实现软件与税务系统之间的实时数据交互，使模型能够根据最新发票数据动态生成申报信息，大幅提升报税效率与准确性，降低人工干预与核对成本。这些实践共同反映出，智能模型在税务领域正从静态工具向动态、交互、自学习系统演进，模型的实时性、泛化能力与政策适应性正在不断增强。

2. 风险防控升级：构建多维度智能监控体系

各国通过整合多源数据，应用AI算法和区块链技术，建立了从事后追查向事前预警转变的智能防控体系。英国开发的税收风险工具系统“Connect”采用整合多维度数据的方式，对纳税人经济行为活动进行全景监控，使风险识别由单一维度拓展到全方位的多维度分析；法国构建国家电子发票平台Chorus Pro，免费向公共部门和相关企业公开发票数据，并对数据采集和数据共享机制统一标准，实现税务部门与其他政府机构、银行、电商平台等主体间的数据互通，有效降低了数据壁垒引发的税务风险；澳大利亚税务局采用梯度提升树等AI模型识别GST及个人所得税中的逃税行为，利用深度学习与自然语言模型从大规模交易数据中筛选高风险申报，成功查缴数亿澳元未缴税款；爱沙尼亚在税务系统中应用区块链技术，主要通过KSI区块链实现数据完整性验证和防篡改保护，确保了数据的完整性和安全性。这些机制不再依赖事后人工查账，而是在交易过程中就完成风险识别，标志着税务风险防控正从事后追查转向事前预警和主动防控。

四、新业态经济税收治理的中国路径

（一）构建动态适应型税收模式

新业态经济呈现出多元化、个性化等特征，对传统税制构成冲击，亟需构建具备技术适应性与制度柔性的税收模式。2024年7月，党的二十届三中全会提出“研究同新业态相适应的税收制度”，要求税收政策主动贴合平台经济、数字经济发展。同年12月，《互联网平台企业涉税信息报送规定》提出平台须定期上报涉税数据。在此背景下，应树立系统观念，构建适配新业态经济发展的现代税制体系，以化解传统税制刚性固化与新业态经济多变性之间的冲突。

1. 厘清纳税主体边界

针对新业态经济下纳税主体界定模糊的问题，要从多维度重新构架识别和管理机制。结合平台用工特征，依据从业者实际收入模式、依附程度以及控制程度等“实质关系”判断劳动关系。可借鉴美国加州“ABC测试”、欧盟《平台工作者指令》，采用“算法控制”“经济依赖”等指标判定劳动关系，分清平台和劳动者的纳税义务。平台应承担劳动关系的相关举证，如定期向税务机关报送从业者收入数据、实名信息与任务记录，发挥其作为“信息中介+监管者”的双重角色。同时，优化税务登记制度，借鉴新加坡国家数字身份、澳大利亚myID系统经验，建立全国新业态从业者数字身份识别系统，为所有新业态从业者分配唯一的“新业态税务识别码”，实现跨平台身份关联和收入数据自动汇总，促进平台实名化信息上报与跨平台收入整合，提高未登记自然人经营者的可识别性。

2. 完善征税对象识别机制

一是明确数据作为生产要素的课税规则。可考虑以显著经济存在替代传统常设机构原则，将用户数据参与度、平台活跃度等数据要素指标纳入税基认定，结合数据采集实际，对超过规定额度的新业态产品或服务以及达到特定规模活跃用户的非居民企业，将其在境内通过用户数据贡献、平台交互活动等形成的显著经济存在认定为境内机构、场所，依法征收企业所得税。借鉴OECD用户参与原则和英国动态评估机制，把数据交易、虚拟资产、平台活动等新兴业态纳入征税范围，设置灵活、动态、可扩展的征税对象认定机制，提升税制适应性与前瞻性。

二是积极开展数据资产税制与标准的建设工作，明确数据资产交易和分类规则。新业态经济下数据作为新的生产要素参与价值创造和分配，不同的数据要素参与价值创造所采用的模式存在差异，因此税制优化过程中应当遵循数据资产的实际价值与产生路径（蔡昌，2023），以数据在不同交易活动里承担的经济角色为基准进行税收分类，从纳税主体对数据的持有、使用、收益等方面划分，构建“场景导向+用途分类”的税收识别机制。可考虑借鉴美国部分州，以“功能实质”原则为依据，对数字产品按下载、交互等功能属性进行分类征税。同时，针对数据要素，可按其经济功能进行分类，如将原始用户数据用于广告精准投放或算法训练时，可视为“生产性要素投入”，增强税目适应性。可考虑构建税收政策与市场变化之间的反馈机制，设立定期评估制度及灵活修订流程，及时将虚拟资产、数据服务、算法交易等新业态纳入税收体系，财政、税务、技术部门联合对征税范围开展周期性审查。

3. 健全数据资产计税体系

针对数据资产计税依据难以确立的制度瓶颈，可考虑借鉴国际主流做法，避免直接对数据本体征税的复杂性，转而在数据产生经济利益的关键节点设定计税依据。可参考美国的“财产化、资本利得税”模式，建立“交易环节征税、服务环节征税”的双轨制度。对于数据交易行为，以实际交易价格为计税依据征收增值税，对于数据许可使用、数据分析服务等，以服务收入为基础征收企业所得税，有效规避数据价值波动导致的估值争议和重复征税问题。建立数据资产计税的事后调整机制，当纳税人申报的数据相关收益与实际经济表现存在显著偏差时，税务机关有权基于事后验证结果进行合理调整，具体以数据应用产生的实际收入、现金流变化、市场占有率提升等客观指标为依据，确保计税依据既体现数据的真实价值创造，又避免因估值不确定性导致的征纳争议。

（二）完善税收管辖制度

在新业态经济快速发展的背景下，企业运营呈现“去实体化”趋势，跨区域交易频繁，价值创造地与企业注册地逐渐分离。这一变化对我国现行以生产地为导向的税收制度带来影响，区域间财政分布出现差异，税收管辖权边界和税源归属问题逐渐显现。为适应新业态经济发展，需要在法律支撑基础上，系统推进税制结构与税权划分机制改革。

1. 建立显著经济存在认定标准

针对数字企业无实体设立但创造实际价值的现实，可借鉴OECD“双支柱”方案经验，建立以“显著经济存在”替代传统“常设机构”的征税联结标准。这一标准应构建多维度认定体系，涵盖用户规模、收入规模、数据贡献等维度。具体而言，用户规模维度考量境内用户数量及活跃度，收入规模维度评估来源于境内的收入规模，数据贡献维度衡量境内用户数据对企业价值创造的贡献程度，当非居民企业满足任意两项条件时，即被认定为在中国境内具有显著经济存在，需承担相应纳税义务。

2. 构建消费地征税分配机制

在建立显著经济存在认定标准的基础上，进一步构建与价值创造地相匹配的税收分配机制显得尤为重要。国际实践表明，推行消费导向归属原则能够有效实现税收分配与实质经济活动的匹配。

增值税改革方面，可参考欧盟增值税征收地规则，改革现行销售方所在地征收模式，对跨区域数字服务交易逐步建立消费地征税分配机制。以服务实际使用地为征税地，通过消费者IP地址、收货地址、支付账户注册地等技术手段综合确定征税地点。企业所得税改革方面，可考虑借鉴美国各州单因素销售分配法改革经验，将企业所得税分配基准从传统的三因素简化，企业所得税的地区分配完全基于销售收入的地理分布，使应税利润分配与实质经济活动相匹配，建立基于最终消费地的三因素分配机制，综合考虑用户贡献因子、收入来源因子、数据价值因子。针对平台型企业“一点注册、全国经营”特点，探索“总部征收、区域分成”模式，企业在注册地统一申报纳税，按分配公式将税收收入分成给各相关地区。

3. 完善跨区域税收争议解决机制

新业态经济的跨区域特性使传统属地征管模式面临挑战，亟需建立适应数字经济特点的争议解决机制。这需要从制度、技术、协调三个层面协同推进改革。一是制度层面，可考虑建立国家新业态税收争议仲裁委员会，制定专门的《新业态税收争议处理办法》，对涉及金额较大或影响面较广的争议案件在60个工作日内限期裁决制度。二是技术层面，可考虑基于金税四期系统建立“新业态税收信息共享平台”，实现企业全国经营数据的自动汇总比对，防止重复征税或税收遗漏，通过智能识别预警异常交易行为，如跨区域利润转移、虚假交易等异常行为。三是协调层面，可考虑建立政策执行统一监督机制，成立跨部门政策协调小组，负责制定全国统一的新业态税收政策和征管标准，确保政策执行的一致性和有效性。

通过上述系统性改革，逐步构建起与新业态经济发展相适应的税收管辖制度体系，实现税收征管从传统的地域划分向价值创造导向的根本转变，为新业态经济的健康发展提供坚实的制度保障。

（三）推动技术赋能税收监管智能化

构建智能化监管体系是适应动态税收模式、应对新业态税收风险的关键。随着数字经济、平台经济等新业态的快速发展，传统的“一刀切”监管模式已难以应对隐蔽性更强、技术含量更高的税收风险。为此，需要以数字化改革为牵引，构建覆盖全流程的智能防控体系，促进部门间涉税信息的共享与协同联合，提高税收治理的智能算力技术水平，实现从被动应对向主动识别、精准防控的征管模式升级。

1. 强化数据穿透机制，提升涉税行为智能识别能力

为解决纳税主体模糊问题，可借助区块链去中心化、不可篡改的特性，构建“区块链+税收征管”模式，要求电商、直播、社交等新业态经济平台实时上传交易流水、支付信息及用户行为数据，打破平台间的数据壁垒，加强数据穿透能力，实现涉税数据全流程留痕且可溯源，解决平台经济中纳税人身份隐蔽、责任归属模糊问题。另外大数据技术可通过采集与整合多维交易信息、用户行为数据与平台经营数据，建立实时监控与反馈机制，采用算法模型分析类似高频拆分收入的异常交易模式，精准鉴别收入流向与关联交易。可以借鉴英国税务局开发的“Connect”系统，实现对纳税人交易行为数据的整合，做到风险行为的自动识别与风险预防。我国可基于金税四期工程，形成多维度风控数据池。例如，对平台企业利用空壳公司虚增成本的行为，可通过多方关联交易图谱分析，锁定异常成本流向，实时推送风险提示至征管系统、纳税企业与个人，必要时可以直接切断节点进行紧急拦截，形成多维度监测—预警—修正的全周期闭环。同时，大数据技术通过整合用户行为、交易记录和平台经营数据，有助于披露新业态经济下隐蔽的价值创造现象，通过分析用户活跃度、数据使用频次等指标，可动态判断其是否具备征税条件，进而为税务机关判别数据、算法、流量等是否构成应税对象提供依据。针对数据要素公允交易价格难以界定的困境，可借助算法估值、公允价值追踪模型等人工智能技术手段动态测算其应税价值，解决数据资产计税依据难以确定的问题。

2. 加强跨部门的数据共享与协作，构建统一的信息联动机制

提高跨部门数据共享及协作水平，是提升新业态税收治理效能的关键路径。应按照《关于支持新业态新模式健康发展激活消费市场带动扩大就业的意见》中提出的依托国家数据共享和开放平台体系推动公共数据资源安全共享开放的要求，综合归集市场监管、税务、交通、公安等部门的数据资源，建设覆盖电商、直播、物流、跨境等多领域的新业态数据枢纽，为税务部门提供多维度、宽领域、可追踪的涉税数据支撑，实现税收信息从部门内部封闭体系走向跨部门、跨系统甚至跨境协同的目标。税务部门需主动与银行、海关、工商等单位开展数据对接及业务协同，构建统一高效的信息互通、互动机制。同时，需建立税收风险案例库共享与动态更新机制，定期收集并归纳新型逃税行为的表现形式与演化态势，把其特征列入算法训练集，不断增进风控模型的适应水平与预测精准度。

3. 推进税收服务平台智能升级，提升治理效能与纳税便利度

在新业态快速发展的背景下，税收治理智能化已成为提升征税效率与纳税体验的关键路径。我国税收领域人工智能的应用已有积极进展，如大连“智税联”平台借助大数据标签建模，为企业智能推荐税收优惠政策，截至2025年2月，累计帮助全市5532户民营企业享受各类政策优惠4.49亿元。AI、大数据驱动等智能服务的应用显著提升了纳税服务精准水平。推动税收服务平台朝智能升级迈进，是提升税收治理效能与纳税便利度的关键抓手，需借助大数据、人工智能等先进技术手段，打造政策推送、智能申报、风险预警于一体的一站式税务服务平台，实现从“被动式管理”向“主动式服务”的转变。

4. 强化智能风控能力建设，推进AI模型体系升级

若制度适配与技术响应能力缺失，税收治理将难以跟上时代发展的步伐。应着力培育智能化技术和财税领域复合型人才，增大数字化基础设施建设在税收领域的应用规模。依托税收风险创新实验室，鼓励产学研合作，构建拥有多源数据融合、实时识别及自学习能力的智能风控模型，增进AI系统对新兴交易模式的契合度，提升C2M、虚拟服务、跨境小额支付等适应能力。为进一步强化风险防控，可设立税收风险防控创新实验室，倡导高校、科技企业与税务机关协作开发前沿算法模型，用于辨别复杂的逃税行为与异常交易模式。税务机关应推进与科技企业就“算力平台共建、算法适配共建”开展协同，建立面向未来场景的动态建模与快速应对体系，打破当下“规则固化、训练延迟、难以识别新型逃税行为”的技术壁垒。

（四）重视国际税收多边协同治理

新业态的全球化属性要求中国积极参与国际税收规则重构与税收的全球治理。积极寻求双边或区域性税收合作（王丽娜，2020）。秉持着包容、开放、独立自主的原则，建议积极参与国际税收规则的制订，推动在新业态经济发展下国际税收改革的适配。

1. 参与国际税收规则重构

我国可考虑根据新业态经济发展的实际情况，借鉴法国、英国等国开征的数字服务税，把用户数据交易、数字服务收入、数字广告收入等纳入征税范围，根据不同的行业和规模，设置差异性税率，兼顾税收公平与效率。考虑到当前不同国家在征收数字服务税时的税率、征税对象、具体实施规则不同，为了避免未来可能存在的税收分配争议，应当积极借助OECD等国际组织场所进行多边谈判，逐步建立起统一的数字服务税征收框架，减少因跨国公司税务筹划带来的税源流失。强化国际税收人才培养与智库建设，建设“税收+”复合专业，吸纳既具有财税专业知识又具有一定语言、数字技术等优势的复合型人才。以中国新业态经济发展实际为基础，追踪国际前沿税收制度建设与发展情况，为我国税收协同提供助力。

2. 完善跨境税源监管与协同机制

参考欧盟一站式申报模式，借鉴中国—东盟跨境数据共享机制经验，基于各个国家在经济发展、地理环境、资源等各个方面的特点与优势，增强技术创新投入，进一步深化贸易自由化政策，考虑与“一带一路”沿线国家等共建跨境税收合作平台，实现涉税信息互通、征管互助与制度互补，强化数据价值。建设统一申报制度和特定区域内的涉税信息共享平台，对于区域内的跨境企业采取集中化申报，简化纳税申报流程，降低企业的税务合规成本，提升纳税遵从，也减少由于税收利益分配带来的国家冲突，在国际数据主权博弈中维护本国利益。可探索与部分区域达成数据治理互认协议，在保障隐私的前提下实现税务数据有限共享。例如，允许双方税务机关在查处跨境逃税案件时，通过加密通道调取必要数据，在维护税收主权的同时又提升税收治理的效率与精度。通过上述路径，中国可构建起“动态适应税制、技术赋能监管、多边协同治理”的动态税收模式，既适应新业态的创新需求，又筑牢税收公平与主权安全的制度基石。未来，还需进一步推动立法完善、加大技术研发投入，为全球税收规则演进贡献中国智慧。

五、结语

新业态经济的蓬勃发展是生产力发展的必然产物，传统税制的静态框架难以适配新业态的动态价值创造逻辑，对税收治理现代化提出了系统性调整的要求。构建制度弹性与技术赋能并重、国内改革与国际协调共进的动态税收模式，成为破解税制设计缺陷、管辖权错配、征管技术滞后等深层矛盾的关键路径。

国际经验表明，OECD“双支柱”方案、欧盟数字服务税等改革措施为全球税收规则重构提供了范例，但其落地仍需克服主权国家利益博弈与制度移植的适配性难题。中国的探索既要立足本土，以显著经济存在等方式调整纳税主体识别规则、以消费地与生产地兼顾的原则优化税源分配机制、以区块链等数字技术突破数据壁垒，构建覆盖“制度设计—技术赋能—国际协同”的全链条动态响应体系；也要放眼全球，在双循环新发展格局下，积极参与国际税收规则制定，提出中国方案。

推动税收治理适应新业态经济发展的核心价值在于平衡税收公平与效率的双重目标，未来需进一步强化数据要素与税收治理的协同联动，形成与中国式现代化相匹配的税收治理新范式，为国际税收规则优化贡献中国智慧。这一进程不仅关乎财税体制改革的深化，更折射出国家治理体系在数字时代的适应性进化，唯有以动态之策应对动态之变，方能在新业态浪潮中筑牢税收公平与效率之基。

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来源：《财政科学》2025年第7期，作者：马金华，中央财经大学财政税务学院教授、博士生导师，中国人民大学财税研究所兼职研究员；廖贤豪，中央财经大学财政税务学院硕士研究生；王月茜， 中央财经大学财政税务学院硕士研究生