杨志勇：改革省以下财政体制 推动高质量发展
内容摘要：省以下财政体制改革正按照国家治理现代化的方向要求稳步推进。省以下财政体制改革，就是要理顺省以下政府间财政关系，使权责配置更为合理，收入划分更加规范，财力分布相对均衡，基层保障更加有力，促进加快建设全国统一大市场，推进基本公共服务均等化，推动高质量发展。
2022年4月19日，中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，这意味着现代财税体制改革在加速，省以下财政体制改革正按照国家治理现代化的方向要求稳步推进。财政体制对地方政府行为具有引导作用。省以下财政体制改革，就是要理顺省以下政府间财政关系，使权责配置更为合理，收入划分更加规范，财力分布相对均衡，基层保障更加有力，促进加快建设全国统一大市场，推进基本公共服务均等化，推动高质量发展。
一、如何理解省以下财政体制改革
深化财税体制改革包括三大内容：预算改革、税制改革和政府间财政关系改革。政府间财政关系包括中央和省级的政府间财政关系改革，也涵盖省以下政府间财政关系。省以下财政体制改革属于政府间财政关系改革的内容，同时与预算改革、税制改革有着密切联系。政府间财政关系改革就是狭义的财政体制改革（预算管理体制改革）。当前财政体制改革的基本框架是1994年财税改革奠定的，旨在构建分税制财政管理体制，即分税制。1994年税制改革是为实施分税制改革而进行的，可见税制改革与分税制改革的密切关系。
分税制改革的实质是实行分级财政，是激励相容的财政体制，是财权、财力与事权、支出责任相匹配的财政体制，是一种尊重经济规律的财政体制。选择什么样的财政体制，选择什么样的省以下财政体制，最核心的内容是如何更加有效地推进公共服务的有效提供。政府提供公共服务，但国土面积大、各地情况复杂、人口众多，这样公共服务需要分级提供。只要有利于更好地提供公共服务的省以下财政体制改革，就是好的体制。省以下财政体制改革必须在中央和地方财政关系科学构建的背景下进行。
省以下财政体制是财政体制的重要组成部分，又是整个财政体制的薄弱点。各地经济社会发展水平不同，省以下财政体制建设的水平也有较大差异。一般说来，经济较为发达地区的省以下财政体制建设状况总体较好，而经济基础较为薄弱地区省以下财政体制建设也相对滞后。有的地方政府财力薄弱，东挪西借，甚至有些专项资金也被挪用，预算执行能力较弱。
省以下财政体制的基本框架也是1994年财税改革奠定的。改革开放以来，为了更好地发挥地方积极性，更好地发挥地方在实践探索中的作用，省以下财政体制改革在中央统一领导下，赋予地方更多的自主权。这有利于各地因地制宜地进行改革。同时，由于现实情况在不断发生变化，财政体制本身也有内在改革的需求。为了顺利推进中央和省之间的分税制财政管理体制改革，1994年的改革方案在尊重地方既得利益的前提下进行。20多年来，财政体制几经演变，以税收返还为主要形式的地方既得利益在整个政府财力盘子中所占的分量越来越小，中央对地方财政的转移支付越来越多，而且一般性转移支付占比越来越高，这就为省以下财政体制的进一步改革创造了更好条件。
省以下财政体制改革和财力配置有关，但不能仅限于此。改革不是简单的财力集中和分散，而要体现治理现代化的要求。不合理的财力分配格局应该改变。与财权配置相比，财力配置反映的是结果。仅考虑财力因素的财政体制，不利于激励相容机制的形成。激励不足，约束不足，一些基础薄弱地方“等、靠、要”心理就会助长。财权优化配置特别重要。财权配置就是要激发地方的创造力，财权配置突出的是地方的潜在财力，将潜力挖掘出来，而不是简单地看结果。财力无论怎么挖掘都不够用，那只能依靠更高一级政府的财力援助，即增加相应的财政转移支付。
省以下财政体制改革与行政管理体制改革密切相关。财政的省直管县改革之所以在推行中遇到不少挑战，就是因为财政体制不可能摆脱行政管理体制的影响。省以下财政体制改革涉及的问题很多、很复杂，与全面深化改革有着密切联系。省以下财政体制改革越快，财政信息化进程越快，问题就越复杂，改革方案推行对地方治理能力提出更高要求，而这需要更高素质的人才匹配。地方治理人才总体缺乏，在一定程度上影响了好的财政体制的推行，或让设计中的财政体制容易走样。这是省以下财政体制改革需要注意的问题，显然这不是财政体制改革可以解决的问题，基层人才短板问题更需要统筹解决。
二、省以下财政体制改革与全国统一市场的形成
省以下财政体制改革与全国统一市场的构建有着密切关系。全国统一市场是高水平市场经济体制不可或缺的组成部分。在20世纪80年代中后期至90年代初期，地区市场封锁就严重影响统一市场的形成，这种市场封锁与当时不合理的价格体系有着密切关系。随着市场经济体制的完善，价格体系日趋合理，这种低层次的妨碍全国统一市场的“大战”已经基本退出历史舞台，而代之以无序的财政竞争。
无序的地方财政竞争，先从明目张胆的税收乱减免开始，到财政返还，再到所谓的“财政奖励”，实质上都是地方乱减免税的表现，是用合法形式掩盖下的无序竞争，这种竞争从根本上看，直接损害国家财政利益，并带来无序竞争的间接损失。这种无序竞争与各地的招商引资有着密切关系。1994年财税体制改革之后，中央上收减免税权限。除了极少数地方税地方有减免税权限之外，绝大多数减免税权限集中在中央。同时，通过国税与地税分设，中央税收收入权益得到了有力的保障。这样，地方政府只能在地方掌握的税收收入上做文章，通过减免地方税来招商引资。这种做法仍然是减免税，因此还是受到中央的限制。后来，地方转向财政返还，即通过财政支出的方式将地方政府所收到的税款返还给投资者，但是很快地，这种与税收收入挂钩的财政返还也受到限制。地方继续转换财政返还的方式，即以奖励代替财政返还。这种奖励名义上和地方直接征收的税没有关系，但实质上它还是与税收收入直接相关，只是采取了依据转换的方式，实质上投资规模等间接指标与税收收入关系密切。这样，地方政府实质上的减免税并没有得到根本性改变。毫无疑问，这种财政竞争不利于全国统一市场的形成。
招商引资是经济建设型政府的重要职能。在市场经济条件下，地方政府发挥积极性的方式，不是通过无序的财政竞争，而是更应该通过优化营商环境来吸引投资。这种无序的地方财政竞争，结果有两方面：一方面强者愈强，弱者愈弱，发达地区吸引更多投资；另一方面落后地区为了招商引资，只能“祭出绝招”，以超乎寻常的财政利益转让来吸引投资。这最终导致发达地区本来可以做出更多的财政贡献不能做出，落后地区本来就已经捉襟见肘的财政状况更加紧张。非对称性的无序的财政竞争，最终结果是市场分割更加明显，全国财政更加支离破碎。
无序财政竞争，是妨碍全国统一市场形成的无形篱笆，必须尽快拆除。关键点是财政奖励。只要加强预算能力建设，这一问题就有望得到解决。所有地方财政支出项目，除了极少数涉密项目之外，都要尽可能公开，而且公开不只是编制公开，还应该包括预算执行公开。公开不能是笼统的总数，还应该是可以监督的细项以及支出的依据。这样，有效的财政监督的信息基础就会形成。
全国统一市场是高质量发展的重要内容。省级政府应该为地方各级政府树标杆，以高质量发展谋划省域经济社会发展，省以下财政体制改革也应该在推动高质量发展上发挥重要作用。高质量发展要求落实新发展理念，创新、绿色、协调、开放、共享新发展理念需要得到切实的贯彻。省以下各级政府的工作重心要与新发展格局的构建联系起来。一地的发展，从根本上看靠创新驱动，而不是简单的政策驱动，不是政策优惠型的发展。一地在创新上能做什么？这是各地政府需要着力做的事情。以经济建设为中心，在新发展阶段，要有新的方式，推动企业自主创新，当是重要任务。通过市场引导企业创新，为企业创新创造良好的环境，是地方政府的重要任务。这主要通过优化营商环境来实现。地方政府在贯彻新发展理念上，要特别注意地方可持续发展，而且这种发展不是仅限于本区域的发展，要通过开放，获取更多的市场竞争优势，更好地发挥自身优势。地方政府重在做政府该做的事、必要的规划，从而形成市场有效与政府有为的有机协调。
三、省以下财政体制改革与推进基本公共服务均等化
基本公共服务均等化是统一的国家本来就应该做到的事。随着经济发展，国家越来越重视民生的改善。扎实推进共同富裕，更是将基本公共服务均等化提到一个前所未有的高度。基本公共服务均等化目标的实现至少需要解决好三个问题：一是基本公共服务的覆盖对象，二是基本公共服务的标准，三是基本公共服务的财力保障。
适应工业化和城市化进程的加快，越来越多的基本公共服务已经将常住人口作为服务对象。这一原则无疑是恰当的。同时也应该注意到，在具体落实中，常住人口与户籍人口的基本公共服务之间仍然有不同。特别是，有些城市公共服务的提供与户籍不同程度地联系起来，或者将基本公共服务的提供对户籍人口和无户籍的常住人口区别待遇。义务教育就是一个典型的例子。有些城市名义上为无户籍的常住人口提供义务教育服务，但不是根据就近原则安排教育服务，而是为无户籍的常住人口子女集中在特定学校提供服务，而这样的学校无论如何，都不能满足就近原则。这样的学校多数是教学质量相对较差的学校，无法满足正常的义务教育服务需求。
基本公共服务标准的界定一直是个大问题。基本公共服务和公共服务应该有合理的界定。发挥地方的积极性，应该允许地方有一定的公共服务标准自主权，财力充分的地方可以适当提高公共服务标准。但现实中，有些地方政府财力不够丰富，更多是靠上级转移支付过活，却在某些公共服务上提高标准，或增加其他财力充分地方都没有的公共服务形式。从公共服务提供来说，这不是地方政府的错，但如果统筹考虑，公共服务的范围界定就必须提上议事日程。如果增加的是此类独特的公共服务所增加的地方财政支出，那么收支缺口是否应该得到弥补，就必须深入讨论。如某类疫苗的注射。
基本公共服务财力保障的地区差别问题客观存在，这要求基本公共服务均等化的财力保障需要统筹。省以下财政体制改革，应该有助于各级财政有能力为均等化的公共服务提供必要的财力支持。基本公共服务均等化是任何一级政府的基本任务，省以下的政府收入划分和财政转移支付都要紧紧围绕基本公共服务均等化目标展开，要将基本公共服务所对应的支出责任以及本地的财力一一对应起来，以筹措相应的财力。
四、各级财政平稳运行是省以下财政体制改革各项任务实现的基础目标
各级地方财政平稳运行是省以下财政体制改革的基础目标。各级财政如果连平稳运行都做不到，那么省以下政府治理现代化的目标就更是水中花镜中月。地方债风险是困扰不少地方的一个大问题。地方债总体可控，但这不等于各地债务风险不是问题。各地情况千差万别，有的地方债问题，特别是隐性债风险已经较为严重。这一问题必须引起高度重视。一些发达省份和一些建制县已经开始零隐性债试点，值得充分肯定。同时，还要结合隐性债风险形成的体制性因素，建立起地方国有企业债务风险与地方政府之间的防火墙，进一步规范地方政府与国有企业之间的关系，釜底抽薪，阻断隐性债的新增机制。另外，对于已有的隐性债，需要切实有效的措施，给出解决方案，防范存量债累积带来的风险。对于局部地区的地方债风险，不能因为一个市县的债务规模占总体规模比较小，就等闲视之，忽略了债务风险的传染机制，并最终酿成大的风险甚至风险失控。相关解决方案的制订，一要注意地方债与地方资产的对应关系，通过适当的地方政府资产变现，来为债务风险防范提供部分财力；二要适当增加上级财力的注入，压实省级政府的责任。
省以下财政体制改革要特别关注基层“三保”问题。基层“三保”（保基本民生、保工资、保运转支出）是最基本的要求，但现实中有一些地方并没有很好地做到，甚至拖欠工资，必要的保障还不到位。毫无疑问，这与基层政府财力有关，也与基层财政治理能力有关。基层“三保”是政治任务，切实兜牢基层“三保”底线，是最基本的要求。基层“三保”在保的范围和保的标准上都有一定的改进空间。基层政府编制外人员占比不小，如不将他们的工资列入保障范围，则基层政府运转就可能受到影响。保障标准过低，也可能影响基层公共服务提供的质量。
省以下各级财政权责配置更加合理，增强各级财政的激励，就要注意权责配置体制的稳定性，增加事权和支出责任，原则上应增加相应的财权财力，否则基层财政运行或陷入“鞭打快牛”无法发展的局面，或干脆直接无法正常运行。当下国际国内不确定性因素较多，地方应对不确定性的财政能力总体较弱，新政策的出台更应注意这一问题，更加尊重财政运行的基本规律。当下正在进行的省以下财政体制改革，是让各级财政权责配置更加合理的一个很好的契机。总之，省以下财政体制不是不能动，但动的时候要充分考虑激励效应问题。
政府收入划分更加规范，是财力分布相对均衡的基础措施。中央和省级政府收入的合理划分，是省以下政府收入划分合理的前提条件。当前有一种增值税消费地征税的观点较为流行，这忽略了国家统一的内在要求，是要不得的。适应数字经济、总部经济、智慧税务发展的需要，中央政府在征税上的规模经济优势可望得到更好的发挥。数字经济甚至可能从根本上重塑现行税制。这对政府收入划分的规范提出了更高的要求。为此，需要划分好中央和省级政府收入，在此基础之上，省以下政府收入的划分才能稳步推进。地方各级财力的缺口可以通过上级政府转移支付来加以弥补。这样，建立规范化的省以下财政转移支付体制就显得尤其重要。这一转移支付必须充分考虑各级政府公共服务，特别是基层“三保”的财力保障，以有效改善地方公共服务为基本目标。此外，地方经济还可能面临多种变局，例如，地方产业链的变化，就会直接影响地方政府财力。这就要求有相应的救济机制，实现地方财政的平稳运行，这样的救济机制在短期内多表现为财政转移支付机制的完善。
原文发表于《清华金融评论》2022年第7期
