判断税制好坏的两大原则是效率和公平，税收效率原则要求政府征税有利于资源配置和经济运行。实现税收效率原则的重要途径是税收法治，税收法治要求政府依率计税和纳税人依法纳税，由此产生的企业纳税稳定则是税收法治的一种体现。所谓的企业纳税稳定，是指在以比例税为主的税收制度下，企业纳税与税基会保持一种相对稳定关系。在正常状态下，政府遵循依法征税、应收尽收，企业做到依法纳税、应缴尽缴，就会达到纳税稳定，就会最大程度实现税收效率原则。

相对平滑的税收政策和税率是保持经济效率、也就是实现税收效率原则的重要因素（Barro，1979）。在这种情况下，企业纳税会保持稳定，有利于稳定企业税收负担和经营预期，降低税收扭曲成本。一旦企业纳税与税基关系不再保持稳定，出现较大波动，会降低税收效率，引起以下两个方面的不利影响：一方面，在纵向上，企业纳税波动会破坏税收平滑性，导致了税收超额负担的产生，降低了企业投资和生产的积极性；另一方面，在横向上，政府对企业的差别征税会破坏税收中性，干扰了市场经济的正常运行，降低了资源配置效率。企业的纳税稳定受到内外多种因素的影响，税收作为政府预算收入的重要组成部分，是政府与企业关系的关键连接点，企业的纳税稳定很大程度上会受到政府征税行为的影响。

从财政角度看，影响政府征税行为比较明显的制度来源有二：一是财政分配体制，政府间税收分配关系会改变政府征税行为，进而影响企业实际税率（吕冰洋等，2016）；二是预算管理制度。政府预算管理是财政管理体制的重要组成部分，包括预算的编制、审批、执行、决算及绩效评价等环节，其中预算执行是预算管理全过程中承上启下的核心环节。由于中国采取年度预算管理方式，年度内政府预算支出分月或各季度执行具有很强的约束（如行政经费支出中的工资性支出），这就迫使财政收入进度要跟上预算支出进度，每个时期都有相应的财政收入目标要实现，由此使得政府征税行为要适应预算收入目标。在现实中，税务部门非常强调按照计划执行的重要性，媒体新闻中“税收一季度开门红”的现象比比皆是，“时间过半，任务过半”、“完成序时进度”、“确保完成税收任务”的提法也屡见不鲜。越临近年底，地方政府在收入任务的压力下，愈加会采取各种手段实现财政收入。例如，旬阳县在2014年10月实施“财政收入百日冲刺工作”，在2015年10月表示将“奋力冲刺全年财政收入目标任务”，在欠收较多的情况下，强调“各征管单位务必采取超常措施”，要求“加大稽查力度”、“加大非税收入征管力度”、“加强重点税源户攻关”、“组成重点清查组，对拖欠、缓交、应交未交税费情况，进行清收”。

但是，税源变动与税收计划很难保持同频变化，受经济运行的周期性波动、通货膨胀、外部经济环境的冲击等影响，税收收入预算执行进度与计划执行进度不匹配是正常现象。然而，在预算收支平衡和预算收入任务的约束下，容易导致预算执行出现“顺周期”问题，造成企业纳税波动并影响企业的经营效率。

尽管政府预算管理制度会对政府征税行为产生明显影响，但目前较少有文献对此进行深入研究。预算制度的核心是制订和执行，通过对预算制度分析，发现中国各地区每年都会在年度内进行较大的预算调整，税收计划在年度内会发生变化，因此，考虑到中国年度预算管理的特点，研究预算制度对政府征税行为影响尚需深入到年度内数据研究。并且，企业年度内数据比年度间数据能够更好地体现纳税波动，也更能体现它对企业经营效率的影响。

本文研究政府预算管理对政府征税行为、企业纳税波动及由此产生的对企业经营效率的影响。第一，研究政府收入预算执行进度与计划进度不一致时，是否导致企业纳税波动？研究策略是利用第三季度末的政府年中预算调整这一外生冲击，检验前三季度政府预算执行对第四季度征税的影响，并用半年预算执行进度做稳健性检验。第二，企业纳税波动会产生什么样的效率损失？研究策略是检验政府预算执行对企业不确定性预期、经营活跃性指标和资产报酬率的影响。本文的研究贡献有两点：一是立足于政府与企业关系，从预算管理与税收效率的关系角度，首次研究了年度内政府收入预算执行对企业纳税行为的影响；二是将理论和实证相结合，研究了预算管理引起的纳税波动对企业经营效率的影响。

理论上，实现税收效率原则要求政府对纳税人征税保持纵向的税收平滑和横向的税收中性，下面本文分别观察这两种现象。

（一）纳税波动的表现之一：税收平滑性的破坏

税收平滑定理认为，保持平滑的税率能够将税收对经济的扭曲成本降到最低，有助于保护私人投资和生产的积极性，保障经济长足发展，反之，税率波动会扭曲资源配置和降低经济效率。若政府依率计征、企业依法纳税，保持纳税稳定状态，就能够达到税收的相对平滑和稳定状态；而若政府自由裁量权过大，税务部门税收征管力度随着现实经济状况的变化而变化，导致企业纳税波动，则会破坏税收平滑，引起不必要的效率损失。例如，为尽快完成税收任务而征收的“过头税”，这相当于提高了企业当期税率，使得企业多缴部分税款；为避免超收而抬高下年税收基数所采取的“缓缴、减征”等措施，则等同于降低了当期税率，减少了企业当期纳税规模。无论是多缴税款，还是少缴税款，非平滑的征税举措都会造成一定的无谓损失，导致企业超额负担和经济扭曲成本的增加，从而降低社会总福利水平。

图1  中国“税收/GDP”滚动标准差

注：（1）滚动标准差表示t-4期到t期的标准差；其中，中经网数据库中全国季度税收数据自2005年起公布，故滚动标准差自2006年开始。（2）为方便与对应年度内的季度标准差进行比较，同一年的年度标准差取相同值。

按照税收平滑定理，保持平滑的税率意味着税收占GDP的比率也应大致保持不变（Barro，1979）。然而，中国税收占GDP的比重波动较大，并且年度占比波动明显小于各季度占比波动，年度数据最大标准差近0.01而季度数据最大标准差近0.05。也就是说，年度数据大大低估了季度数据的波动幅度，税务部门会通过改变季度的税收征管力度，以各季度的非平滑征税达到全年度的平滑征税效果。现实中，各季度税收占GDP的比重呈现出“前高后低”状态，反映出全年税收征管力度大多是“前紧后松”，也侧面反映了政府更多是“依计划征税”。例如，前期“开门红”导致了征税进度过快，为避免超收而抬高基数，税务部门过度使用自由裁量权干预企业正常的纳税进度，在后期放松税收征管使得税收征缴比例下降，打破了原本的纳税稳定状态，导致各季度税收占GDP的比重出现非平滑变动。

（二）纳税波动的表现之二：税收中性的扭曲

税收中性意味着政府对不同经济主体平等征税，这样对私人部门资源配置的干扰最小。中国“简税制、宽税基、低税率、严征管”的税制改革原则，也恰是体现了征税机关尽可能减少税收对市场经济运行额外的干扰和扭曲。一旦政府通过税收手段过多干预经济运行，打破政府与市场之间原有的平衡，就会扭曲资源配置、损害经济效率。税收中性是税收法治的重要体现，它要求征税机关对所有市场主体一视同仁，不得因所有制等因素而产生税收待遇差别。在竞争中做到税收中性，才能够营造公平的营商环境，有助于激发市场活力，反之，会影响产品和要素的自由流动，降低了资源配置效率。

按照税收法治的原则，政府依法征税、企业依法纳税就会达到纳税稳定，征纳双方均在税收法定的框架下行使权利和义务。此时，纳税稳定能够稳定企业税收负担、缩小企业间税负差距，从而满足税收中性的理想状态。但是，当征税机关过度行使自由裁量权，就会出现纳税波动的情况，导致企业间税收待遇差别，破坏了原有的税收中性。为了更为直观地呈现出纳税波动导致的税收非中性现象，图2用上市公司数据展示了企业间纳税收入比标准差的变动情况。由于年度数据的变动往往小于季度数据，如果仅采用年度数据可能会掩盖更为贴近现实的季度变化，故图2同时放入了年度和第四季度的纳税收入比进行比较。这里的“纳税收入比”指的是企业缴纳的各项税费占营业收入的比重，近似衡量了企业纳税水平。

图2  企业间第四季度与全年纳税收入比标准差

可以看到，通过企业间横向比较纳税收入比，无论是第四季度标准差，还是全年标准差，都表明企业间存在较大的税收征管差别。并且，历年季度标准差均高于年度，说明仅采用年度数据刻画纳税情况可能会低估纳税收入比的标准差，无法全面、真实地反映出企业间纳税收入比的差异。现实中，税务机关对国有企业施加额外的“政策性负担”、经济发展水平不同的地区税收征管力度不同、国地税分设导致传导到微观企业层面的财政压力各异等，均会导致企业间纳税非中性的现象。

（一）理论分析：纳税波动的损失

税收是政府打入经济的楔子，最优税收设计是应尽可能减少额外的福利损失。如果税收非平滑和非中性现象比较严重，就会造成额外损失，也就是超额负担或无谓损失（Excess Burden or Dead-weight Lost）。下文将通过超额负担的供需图示和理论模型，具体阐述纳税波动会带来的损失。

一方面，通过简单的图示说明税收非平滑与非中性所造成的超额负担。如图3所示，供求曲线的纵坐标与横坐标分别为价格和产量，从价税的税率影响供给曲线的斜率。当政府征税保持时间上平滑或企业间中性时，企业纳税状态处于相对稳定状态，造成的无谓损失较小。而受到政府多缴税款或少缴税款的冲击下，每单位营业收入需要缴纳的税收则会增加或减少，也就是企业供给曲线的斜率（实际税率）会相应地提高或下降，从而产生额外超额负担。

图3  纳税波动与超额负担

图4  无谓损失与相对税率的关系

具体来看，在政府没有施加额外干预的情况下，此时企业处于相对纳税稳定状态，即处于供给曲线S与需求曲线D交点处A，供给曲线S为处于标准税率下价格的供给曲线。但是，政府通过改变税收征管力度的方式，打破了纳税稳定状态，则会出现以下两种情况：一方面，税务机关为完成税收任务而过度征税，如时间上的提前征税、程度上的提高税率或加大税务稽查力度等，使得企业实际税率水平提高、原本的供给曲线S上升至S1，导致了多缴税款情况下的超额负担（阴影部分ABC）；另一方面，税务机关为防止年底过度超收、抬高基数而减少征税，如增加抵扣或退税款项、采取递延税款、提高补贴或返还程度等，使得企业实际税率水平下降、原本的供给曲线S下降至S2引起了少缴税款情况下的无谓损失（阴影部分ADE）。综合两种情况，由于政府的过度干预导致企业的供给曲线不再处于纳税稳定状态，社会福利的边际损失大于增加的生产者剩余和消费者剩余之和。可见，打破纳税稳定状态会导致税收波动，进而扭曲了市场价格，造成更多超额负担。

另一方面，通过理论模型进一步说明税收的非平滑性与非中性所带来的额外损失，也就是实际税率与损失之间的对应关系。通过求解，得到企业的无谓损失函数，无谓损失函数模拟结果如图4所示。可以看到，θ越接近于1，所产生的损失越小。也就是在税收中性（平滑）的条件下（θ=1），所产生的无谓损失最小。

（二）制度分析：政府预算管理对企业纳税行为的影响

如上文所述，政府的税收额外干预影响了原本的纳税稳定状态，导致企业纳税出现非中性和非平滑的现象。征税机关之所以相机调整税收征管强度，其重要原因就是政府预算管理的影响。由于预算收入执行具有较强的约束，要求地方政府按时、足额完成年度收入计划，以满足收支平衡的原则和保障政府部门的运转。但是，由于收入预测技术不足、外部经济波动复杂性、层层加码的考核机制等因素，导致实际的收入完成进度和计划的收入序时进度存在偏差。收入执行进度越快则越可能提前完成收入计划或超额完成收入任务，导致过多财政结余，同时抬高下年度预算收入基数；而收入执行进度较慢则大概率会无法完成年初预算要求，则会打破财政收支平衡、增加财政赤字，也有可能影响官员考核绩效。为避免超收或短收引起无法满足收支平衡的情况，征税机关会以加快或放缓税收征缴速度来调节收入执行进度，导致企业纳税状态出现波动。

从中国的预算制度变革看，预算管理对政府征税有着很强的约束性。1994年颁布的《中华人民共和国预算法》及后续的修订和实施条例，将预算管理的规范和要求上升到法律层面，强调将应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国库。收入预算执行的约束性贯穿于政府预算管理的全过程，但是，这种约束会对企业纳税产生“顺周期”的不良影响：当经济增长放缓而收入预算执行进度较慢时，为保障完成年度收入任务，地方政府有可能收取“过头税”，导致企业纳税负担加重、生产积极性下降；当经济过热而收入预算执行进度较快时，为不抬高下年度财政收入基数，地方政府则会“藏富于民”，通过减征、缓征、返还等手段减少企业纳税，造成经济“热上加热”（楼继伟，2014）。如果企业纳税稳定，就会达到税收中性和税收平滑，也就意味着税负保持稳定和经济稳定。然而，由于预算管理具有约束性，实践中地方政府往往将年度的预算收入任务按时间分解到季度，按照序时进度进行考核。越临近年底，地方政府在收入任务的压力下，愈加会采取各种手段实现财政收入，在新闻报道中，常听到地方 “财政收入百日冲刺工作”、“奋力冲刺全年财政收入目标任务”、“各征管单位务必采取超常措施”、“加强重点税源户攻关”等，侧面反映了地方政府为完成预算进度而采取的一些策略性征管行为。

结合中国预算管理实际，本文主要观察前三季度的预算执行进度对企业第四季度纳税情况的影响。之所以选择前三季度收入预算执行进度，是充分观察中国预算管理实践后，巧妙利用年中的预算调整这一“意外冲击”，以更好地反映地方政府突然面临执行进度压力下的策略性征税行为。梳理中国整个预算年度内的预算管理过程，主要有年初预算数、年中预算调整数、决算快报数和最终决算数四种测算口径能够反映财政收入预算和决算情况。具体而言，分别为：(1)年初预算数。它是在预算编制环节产生、由省市财政厅年初在地方本级人民代表大会上报告并经过审查和批准的数字；(2)年中预算调整数。预算在实际执行过程中，经常需要根据实际情况进行调整，年中调整数是在年中的预算调整环节产生、由同级地方人大常委会审查批准的数字，调整时间主要在9月份；(3)决算快报数。它是在年末确定、次年年初在地方两会上报告的数字；(4)最终决算数。它是省市结算对账后的定稿数，公布时间较晚。从数据公布时间看（如图5），年初预算数一般在两会期间确定，年中调整数一般在9月最终确定，决算快报数和最终决算数则是在次年年初至年中；从数据比较看，决算快报数和最终决算数基本一致，而预算调整数和年初预算数相差很大。

图5  财政预决算数据确定的时间节点

基于此，由于地方预算调整主要集中在第三季度后期实施，税务机关较难提前预见调整的方向和规模，这为本文检验预算收入执行对纳税波动的影响提供了较好的外生冲击。那么，选取前三季度收入执行进度作为基准回归，就具有较好的外生性。因而，基准回归聚焦于前三季度执行进度对第四季度企业纳税情况的影响，以探究地方政府在预算执行中是否存在策略性行为、是否造成企业纳税波动。具体而言，本文构造了纳税收入比和纳税增长率以反映企业纳税情况，通过基准回归和异质性检验展示了预算执行对纳税波动的影响。如果前三季度收入预算执行进度越快，例如三季度末收入完成度已超过75%，为避免年度税收超收而抬高下年度计划税收基数，税务机关可能通过“递延征收”等方式放松税收征管，该收不收、应征不征，使得微观企业下季度实际纳税减少，体现为纳税收入比降低、纳税环比增速放缓；反之，如果前三季度收入预算执行进度较慢，为及时足额地完成税收计划任务，税务机关可能采取征收“过头税”或者加大税务稽查等方式强化税收征管，导致微观企业下季度纳税增加，反映为纳税收入比提高、纳税环比增长率上升。

图6  一般公共预算收入执行进度和上市公司纳税情况散点图

为了更为直观地看出省级收入预算执行进度与企业纳税波动之间的关系，图6描绘了散点图并拟合其关联。可以看到，无论是上市公司第四季度纳税收入比（左图），还是上市公司第四季度纳税环比增长率（右图），都与各省前三季度一般公共预算收入执行进度呈明显的负相关关系，它形象地说明：前三季度收入完成进度越快，则下季度纳税收入比和纳税增长率越低；反之，则下季度纳税收入比和纳税增长率越高。说明政府收入预算执行的约束性使得税务机关调整征税策略，这必然会导致企业纳税波动，进而影响企业经营行为和经营效率。

为了检验预算管理中的收入预算执行对上市公司纳税波动的影响，本文以各省前三季度收入预算完成度作为关键解释变量，即前三季度累计一般公共预算收入占年中收入调整数的比重，反映收入预算执行进度的快慢；以上市公司第四季度纳税收入比和纳税增长率作为被解释变量，即第四季度支付的各项税费除以第四季度营业收入和第四季度支付的各项税费除以前三季度支付的各项税费均值，反映微观企业的纳税情况。关键解释变量之所以采用财政收入前三季度的执行进度，实际上是基于预算管理制度安排而确定的时间节点：一方面，年初收入预算数是根据上年收入基数制定的，而三季度末的年中收入调整数是根据前二或三季度实际收入情况进行修改的，相比年初预算数更能体现本年实际收入执行进展情况；另一方面，税务机关是根据更新后的收入调整数改变征管力度，采用年中收入调整数更能反映地方政府的政策意图。同时由于平稳的年度数据可能会掩盖波动的季度数据，从而低估政府干预的影响，采用季度指标则能够更真实地反映出预算执行进度快慢带来的冲击。为考察预算管理中的收入预算执行对税收平滑性和税收中性的扭曲，分别通过基准回归和异质性检验来反映纳税波动的两个方面，即基准回归和异质性检验的回归系数分别表示对税收平滑和税收中性的影响。

（一）税收非平滑的体现

实证分析发现，关键解释变量前三季度省级收入预算完成度的估计系数显著为负，说明前三季度收入预算执行进度的快慢会影响政府税收征管力度，导致第四季度企业纳税非平滑现。收入预算完成度每增加1个百分点，下季度纳税收入比和纳税增长率分别下降0.032、0.584个百分点。这就意味着，若收入执行进度越快，此时为避免超额完成税收任务、抬高收入基数而加大下年度征税压力，地方政府可能通过“减征、缓缴”等方式放松税收征管，导致下季度企业纳税收入比下降、纳税增长率降低；反之，若收入执行进度较慢，此时为防止年末无法完成收入预算计划而影响绩效，地方政府可能通过加大税务稽查、征收“过头税”等方式加大税收征管强度，造成企业下季度纳税收入比提高、纳税增长率上升。地方政府的相机征税策略改变了原本的企业纳税稳定状态，此时企业的纳税收入比和纳税增长率会随着预算执行进度的快慢而变动，使得企业纳税出现非平滑的波动状态。此外，为排除潜在的内生性影响，本文采用2000年省份税务人员占比与第年全国前三季度一般公共预算收入完成度（或税收收入完成度）的交互项作为工具变量，使用工具变量方法进行估计，回归结果依然稳健。

（二）税收非中性的展现

本文从企业层面、制度层面进行异质性检验，展现政府预算执行对税种中性的影响。

在企业层面，根据企业产权性质、企业规模年度中位数分别对样本企业进行分组，考察企业特征对纳税情况的影响。第一，从企业产权性质角度，实证结果表明，对于国有企业，前三季度收入预算执行进度与第四季度企业的纳税收入比和纳税增长率在5%的水平上显著负相关，而在非国有企业组未发现显著的相关性，两组的系数大小没有显著差异。国有企业与地方政府之间的政企关联更为密切，相比非国有企业地方政府的控制力更强。当收入预算执行进度偏离序时进度时，国有企业更有可能成为征管的调控对象，往往需要承担更多的政策性负担或会享有更优惠的政策性补贴，造成国有企业的纳税收入比、纳税增长率对收入预算完成度更为敏感，更容易打破纳税稳定状态，从而出现国有企业和非国有企业间的纳税非中性。第一，从企业规模角度，实证分析发现，在较大规模企业组，收入预算执行进度对企业的纳税收入比和纳税增长率存在显著负向效应，而在较小规模组未发现显著效应。由于较大规模企业涵养税源的能力较强，当收入预算执行进度较慢时，税务机关更有可能通过大型企业缴纳更多税款来提高下季度税收收入，从而对较大规模企业的纳税扭曲更为明显。

在制度层面，本文将样本按照2014年前后分为两组进行回归，研究2015年新《预算法》实施的影响。实证结果表明，新《预算法》修订的跨年度预算平衡机制减弱了预算执行快慢的影响。但是，对2014年后的国有企业样本、较大规模样本进行回归，仍能得到负显著的回归结果。换句话说，新《预算法》的出台在整体上改善了预算执行进度快慢导致的策略性征税现象，然而对国有企业和较大规模企业仍然存在征税扭曲行为。

此外，本文进行了一系列稳健性检验，包括替换关键解释变量与被解释变量、上半年预算执行的影响、全年预算执行力度的影响、不同时间区间的影响，结果依然稳健，进一步证明本文结论。

根据上文所述，当地方政府收入预算实际与计划执行进度发生错位时，企业层面会出现纳税波动现象，从而造成效率损失。现实中，实际进度与计划进度偏离程度越大，往往年度内企业纳税水平波动幅度也越大，这会对全年企业经营效率产生不利影响。本文围绕地方政府全年收入预算执行非平稳性、企业纳税非平滑性和反映企业经营的一系列指标构造计量模型，分析地方政府收入预算执行波动引起的企业效率损失。实证方面，将先分析预算执行非平稳是否会直接导致企业纳税非平滑，再分析是否传导到企业各项经营指标。

（一）全年收入预算执行非平稳对企业纳税非平滑的影响

首先分析预算执行非平稳是否会直接导致企业纳税非平滑。本文收入预算执行非平稳指标和企业纳税非平滑指标构造如下：（1）收入预算执行非平稳指标，通过地方政府月度预算执行差异的平方和（或绝对值和）来衡量。具体来看，先计算出每月实际一般公共预算收入占年终决算数比重，从而得出每月预算实际执行率；再减去1/12（假设每月预算执行是均匀完成的）则得到每月预算执行差异；最后求每月预算执行差异的平方和（或绝对值和），来反映地方政府全年收入预算执行的波动情况。虽然现实中政府部门难以完全每月执行收入任务的1/12，但是实际执行率与计划执行率之间差异的平方和（或绝对值和）越小，反映出地方政府年度内各月的预算执行情况越平稳。（2）企业纳税非平滑指标，通过上市公司季度纳税收入比的变异系数来衡量。

实证结果表明，每月收入实际进度与计划进度偏离程度越大，企业年度内纳税波动也越大。月度预算执行差异的平方和、绝对值每增加一个百分点，会导致季度纳税收入比变异系数上升0.188、0.012个百分点。这表明地方政府月度预算执行非平稳性增加会引起企业纳税非平滑性增加，印证了前文所述的地方政府收入预算执行进度的快慢会导致企业纳税非平滑的假说。

（二）企业纳税非平滑对经营效率的影响

在验证收入预算执行非平稳和企业纳税非平滑之间关系的基础上，进一步考察对企业经营状况的影响，也就是企业纳税非平滑对经营绩效的影响，主要验证企业纳税非平滑是否会影响企业的经营预期、经营活动和经营结果，造成企业经营状况不佳。其中，被解释变量选取上市公司现金流波动性、经营活跃指标和资产报酬率三方面指标。上市公司现金流波动性选取季度现金流波动性（四个季度营业收入现金净含量的标准差）和年度现金流波动性（三年滚动的营业收入现金净含量的标准差）两个变量来衡量；经营活跃指标选取现金及其等价物周转率（营业收入除以现金及现金等价物平均余额）和投资活动现金流量（购置固定资产、无形资产和其他长期资产支付的现金），分别反映企业的周转情况和投资情况；资产报酬率通过企业利润总额和财务费用之和、再除以平均资产总额来衡量。实证结果表明，企业纳税收入比变异系数越大，会导致企业季度现金流波动和年度现金流波动均显著上升，表明上市公司对未来风险预期程度提高；而现金周转率、投资流出量和资产报酬率会显著下降，表明上市公司经营活跃程度减弱和盈利状况变差。综上，验证了地方政府收入预算执行非平稳导致企业纳税非平滑，进而造成企业经营效率下降的结论。

建设法治政府需要落实税收法治原则，要求政府依法征税、企业依法纳税，以保障税收中性和税收平滑的纳税稳定状态。然而，财政预算固有的约束性会影响政府税收征管和企业纳税行为。超额完成或未能完成收入预算任务都会引起税务机关策略性的征管行为，导致企业出现纳税波动，进而导致企业经营效率下降，影响税收效率原则的实现。本文的研究发现有如下几点：

第一，政府预算管理围绕计划的执行会对企业纳税行为产生冲击，破坏了税收平滑原则和税收中性原则。研究发现，不论是以前三季度还是以半年政府收入预算执行为节点，均发现预算执行进度影响企业纳税收入比和纳税增长率，国有企业、较大规模企业受到预算执行进度的影响更为显著，由此导致企业纳税出现纵向的非平滑和横向的非中性的现象。

第二，企业纳税波动会降低企业经营效率。研究发现，政府年内预算执行波动越剧烈，企业纳税越呈现非平滑现象，这会加剧企业超额负担、降低资源配置效率，对企业的经营预期、经营活动和经营结果产生负面影响，具体表现为企业现金流不确定性上升、资金使用效率下降、投资活动减少和资产报酬率下降。

财政是国家治理的基础和重要支柱，预算制度现代化更是国家治理能力提升的重要手段，本文研究对预算制度建设有三方面政策建议。

政策建议之一：落实税收法治原则，减少由预算管理造成的企业纳税波动。税务局征收税款用于满足政府财政收支需要，长期以来，财政收入预算对税务局来说具有很强的指令性，实践中，税务局类似“实现季度开门红”、“时间过半，任务过半”、“确保完成税收任务”之类的语言不绝于耳，这就容易导致按计划征税与依法征税之间产生冲突。为按时完成税收任务，税务机关有时会变通税法，出现一些有税不收、收过头税、虚收等现象，引发社会各界对税务机关的责难，也造成企业纳税波动、产生经济效率损失。为此，需要按照中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》，落实税收法治原则，实行依法征税，在法治轨道上推进现代财政制度建设。重视政府预算管理过程对微观企业主体的潜在影响，规范税务机关自由裁量权，减少对企业经营效率产生的不利影响，从税收角度建立良好营商环境。

政策建议之二：建立跨年度预算平衡机制，加强中期财政规划管理。中国《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》强调“深化预算管理制度改革……完善跨年度预算平衡机制，加强中期财政规划管理”。长期以来，中国预算编制按年度收支平衡而展开，但不应仅考虑年度平衡而不考虑中长期平衡，应将年度平衡与中长期平衡相结合，加强中期财政规划管理，给预算执行以更长的缓冲时间，减少人为干预征税的程度。具体而言，可利用预算稳定调节基金、调入或冲减赤字等方式调节年度内的超收和短收，缓解税务机关策略性征税对企业纳税稳定的扭曲，真正做到政府按税法征税、应收尽收，企业按税法纳税、足额缴税。同时，衔接年度预算绩效管理与中期财政规划绩效管理，基于年度预算绩效评价体系，逐步完善中期规划绩效评价指标，积极推进中期规划绩效信息公开。

政策建议之三：重视支出预算的配套，减少收入预算执行刚性的影响。当前中国主要采取年度预算管理，年度内政府预算支出具有较强刚性，财政收入进度需要与财政支出进度相匹配，从而不同时期存在序时收入目标，由此使得政府征税行为要适应序时收入目标。因此，在财政支出端需要灵活配套，避免刚性预算支出导致的收入执行刚性。既要按照预算支出安排和实际资金需求，灵活调整财政支出进度、合理规范财政资金使用，也要更加关注财政资金使用绩效和政策实施效果，完善财政支出绩效管理、改善财政支出使用效率，推进预算审查监督重点由赤字规模和预算收支平衡状况向支出预算和政策拓展。