深化国资国企改革的思考和建议—兼谈国有资本经营预算制度的完善
【核心提示】：国有企业改革需要从源头思考国有企业的双重属性，即其既是社会主义市场经济体制的重要市场主体，又要在国有资本经营收益的支配和使用上体现公共性。因此，深化国有企业改革需要从以下两个方面入手：一方面，正确处理政府和国有企业的关系，按照社会主义市场经济体制改革的要求，充分确保国有企业作为市场主体的独立性、自主性，更好地激发其在资源配置中发挥决定性作用。另一方面，推动完善国有资本经营预算制度，将国有资本经营支出更多体现公共性，更好地确定国有资本经营收益上缴比例，推动实现国有资本经营收益上缴全覆盖，建立国有资本经营预算与其他类型预算之间互相衔接、统筹的机制。
习近平总书记曾经指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”对于国有企业和国有资产管理的认识，要从系统、法治、源头、全局等方面深入思考，立足于中国特色社会主义进入了新时代的历史方位，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，全面提升高质量发展能力。
一、客观认识国有企业的双重属性
国有企业是社会主义市场经济体制的重要市场主体，也是体现中国特色社会主义制度的本质特征之一，是国有企业本身的重要属性。既然国有企业是市场主体，那么深化改革必须要以完善国有企业的法人财产权利制度为关键抓手，在制度上明确国家作为国有企业出资人的财产权属关系，让国有企业产权制度更有激励性，要素配置更加符合自由流动原则。同时，还要着力解决政府对国有企业干预过多、市场监管不到位和国有企业公司治理体制机制的完善问题，政府要减少对国有企业生产经营活动的不当干预问题，运用法律和经济手段对其进行有效引导和监督，从而更好地维护国有企业自身的财产权利体系，促进其优化公司治理结构，更好地作为市场主体参与到市场竞争之中。
改革开放后，与社会主义市场经济体制改革进程相适应，国有企业改革一直遵循市场经济体制改革的基本原则和基本方向不断取得阶段性成果，从改革开放之初“放权让利”到建立“现代企业制度”，推动股份制和公司制改革，再到当前“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制”。事实也表明，国有企业在激发全社会创造力和发展活力方面取得了举世瞩目的成绩和成就，究其原因，很大程度得益于国有企业作为市场主体的改革定位。当然，国有企业经营管理中也出现了一些问题，比如国有资产保值增值问题、承担社会负担多等等，实际上这恰恰反映了国有企业的市场化改革尚未完全到位，随着改革的不断深化，有些问题会迎刃而解。此外，国有企业做大做强过程中，公司治理体制机制的不完善也会导致一些问题出现。人类进入工业社会之中，随着资本社会化程度的不断提高，任何公司制企业都会存在公司治理体制机制方面的问题，国有企业也不例外。而且，我国国有企业是公有制经济的重要组成部分，国家代表全体人民行使国有企业的所有权，相比于一般公司制企业，国有企业的公司治理体制机制更加复杂，委托-代理链条更长，涉及的主体更多。因此，不能将国有企业出现的一些效率损失问题，归咎于国有企业本身的所有权性质，任何一家资本社会化的公司制企业，可能都会存在公司治理层面导致的生产经营效率问题，国有企业也不例外。故而，在深化国有企业改革过程中，必须坚持的基本准则是，国有企业仍然要作为社会主义市场经济体制的重要市场主体，更好地激发国有企业在资源配置中的活力，提升控制力和影响力。正如党的十八届三中全会决定指出：“必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。”
国有企业和国有资产的第二个属性，是公共性。公共性主要体现在，国家作为全体人民的代表行使对国有企业的所有权，在所有者权益如何使用和支配这个问题上，应坚持公共性的原则和方向。从这一点来看，国有资本经营收益的使用和支配，与一般公共预算无异，建立现代财政制度应将国有资本经营收益使用和支配的公共性和一般公共预算等全面统筹考虑。关于这个属性，就涉及一些关于国家行使国有企业所有者权益方面的一系列理论和实践问题：一是政府作为国有企业出资人和对国有企业行使公共管理者的角色要明确分离。在国有企业参与市场资源配置过程中，政府要为国有企业和其他市场主体提供一视同仁的，公平、公正、公开的竞争环境和竞争规则，国有企业须照章纳税，履行市场主体应尽的各种社会经济义务和责任；而国有企业取得经营成果时，国家要履行国有资产出资人职责，享受相应的所有者权益。国有资本经营收益是否上缴、上缴多少、上缴之后如何使用等问题，都需要根据不同类型国有企业自身的特征和状况来确定。
简言之，深化国有企业和国有资产管理体制改革须在考虑上述双重属性的前提下，既要充分发挥国有企业在社会主义市场经济体制中的市场活力，又要按照产权的基本原则来充分保障国家作为国有企业所有者的所有权权益，并确保在国家使用和支配所有者权益时，遵循公共性原则，用于满足社会公共需要。国有企业和国有资产管理的这两个方面完全是独立的、清晰的两个方面，不能混为一谈。
二、正确处理政府和国有企业的关系
国有企业充分发挥市场活力的重要基础和前提社会主义市场经济体制改革的过程就是明晰政府和市场关系的过程，随着改革不断深化，我们越来越认识到，正确处理政府和国有企业的关系是政府和市场关系的重要方面。虽然，我们在推动深化国有企业改革中，取得了巨大的成就，特别是通过在体制机制上推动了政企分开、两权分离，政府和国有企业的关系开始趋于规范化、制度化。但是，由于长期以来的制度路径依赖原因，局部领域、局部地区仍然面临着政企不分的问题，这成为制约国有企业自主经营、自负盈亏的重要体制性因素，也成为影响市场资源配置效应的根本性原因。即使到了今天，有些地方政府还运用行政手段直接干预国有企业的经营决策，一些本应由国有企业自主决策的事项，政府部门还要负责“拍板”决定，有时候由于决策链条过长，导致企业无法把握住市场机会；有些地方政府对于国有企业日常生产经营进行干预，国有企业由此承担一些与自身生产经营无关的职能，甚至承担一些本来应由政府承担的社会公共服务职能；还有一些国有企业，由于受到政府不当干预，难以按照市场竞争的价值规律进行经营决策，不得不承担一些超出自身能力的投资经营决策，出现“预算软约束”问题。这些问题的存在影响着国有企业的运行效率，严重制约了国有企业参与市场竞争的能力和水平，这也影响社会主义市场经济体制运行的整体效率，也带来了一些风险问题。比如，一些地方政府曾经设立了一些投融资平台，而这种投融资平台有些由地方国有企业担当功能和角色，因此这些国有企业的经营行为并不是规范意义上的市场主体，其投资经营行为某种程度上偏离了价值规律的有效约束，从而带来了投融资风险。从根本上说，这些风险的出现源于政府和国有企业之间关系没有得到正确、规范处理。
在未来深化国有企业改革中，须以正确处理政府和国有企业之间关系为重点，按照社会主义市场经济体制改革的要求，充分确保国有企业作为市场主体的独立性、自主性，不断完善国有企业产权制度，更好地激发其在资源配置中发挥决定性作用，推动国有企业在要素运用、生产创造的市场化程度。国有企业的合法生产经营活动，不应受到政府过多干预。凡是涉及国有企业生产专题：加强国有资产监管研究经营层面的职责和事务，应充分尊重国有企业的自主性，由国有企业自行决定，特别是在用人和国有企业经营成果的分配体系等方面应该更加遵循自主性，同时政府国有资产监管部门强化对国有企业的经营绩效考核，建立效能型的国有企业体系，有效发挥国有企业引领高质量发展中的重要作用。其中有一些值得强调的内容和领域：
一是建立政府职能和国有企业生产经营职能的正面和负面清单，将政府和国有企业之间的关系法治化、规范化、清单化，有章可循，可反馈、可纠错。关于政府职能和职责，正如党的十八届三中全会提出的那样：“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”只有在国有企业生产经营过程中出现违背市场公平竞争的行为时，政府才进行有效干预，有效维护市场秩序。当然，国有企业也应该适当承担社会公共需要的功能，但是不应显著影响其市场竞争自主性、损失资源配置效率，社会公共需要可以通过深化国有资本经营预算体制改革，更好地完善、优化国有资本收益上缴制度，将国有资本收益和公共财政预算统筹考虑来加以满足，由政府来负责提供。此外，要厘清国有资产监管机构的职能和职责定位，更加科学地明晰国有资产出资人的边界，实现从以管国有企业为主向以管国有资本为主转变。
二是更好地完善国有企业的公司治理机制，提升公司治理效率，有效解决治理过程中出现的各类问题。进一步理顺国有资产管理机构、董事会、监事会和生产经营层面的治理关系，建立健全风险的内部控制机制，完善市场化内部生产经营机制，建立以市场价值规律为导向的人事、薪酬机制。即使政府意图引导国有企业在某些领域内的生产经营行为，也需要在完善国有企业公司治理机制框架下，按照公司治理的相关法定程序来表达决策意见，而非通过行政性命令来干预。
三是使国有企业成为政府宏观调控的重要抓手和载体。国有企业和非公有制经济之间应发挥互补的功能作用，而非相互替代。一些观点总是在“国退民进”还是“国进民退”之间进行争论，这些观点隐含的前提都是国有企业和非公有制经济之间是相互替代的关系。但事实上，国有企业应成为政府宏观调控的重要手段，有效发挥逆周期调控的作用。在宏观经济处于上行的时候，政府要引导、调控国有企业的投资，适度控制投资规模；在宏观经济处于下行的时候，则反之。此外，从社会经济发展规律来看，国有企业也应该充当高质量发展的引领者，更好地深化市场分工机制，培植市场体系，引领新产业、新业态、新模式的发展，更好地发挥国有企业在市场试错、纠错方面的功能，也成为引导非公有制经济发展的重要力量。
三、推动完善国有资本经营预算制度
将国有资本经营收益管好用好国有资本经营预算是国家作为国有资本所有者，在行使所有者权益所体现的与国有资本经营收益相关的政府收支关系，也是现行预算体系中的重要组成部分。在推动完善国有资本经营预算制度中，要将国有资本经营支出更多体现公共性，改革方向和趋势包括：
第一，对不同类型国有企业确定不同的国有资本经营收益上缴的比重。国有资本收益上缴比例要根据我国宏观经济运行，以及不同领域国有企业生产经营的实际状况，建立系统、动态调整机制，体现逆周期调节的思路。早在2015年8月24日，中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发﹝2015﹞22号）明确提出：“根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类。”按照这个划分依据，自然垄断性的企业，要在现行国有企业经营收益上缴比例基础上，继续大幅提高上缴比例。特别是对于一些特殊管制领域的烟草、盐业等行业的国有企业，上缴比例要覆盖大部分收益；对于主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，则可以适当调低或者维持现有上缴比例，而且要鼓励其更好地发挥引领创新驱动的能力；对于一些公益类国有企业，强化其保障民生、服务社会、提供公共产品和服务等方面专题：加强国有资产监管研究的能力，在建立完善成本监管机制前提下，降低或者维持现有上缴比例；在当前的宏观经济形势下，对部分处于产能过剩领域的国有企业可以适当降低上缴比例甚至暂停上缴。
第二，推动实现国有资本经营收益上缴全覆盖。自分税制改革以来，国有资本经营收益上缴制度不断深化、扩围，上缴比例不断提高，但是国有资本收益上缴所覆盖的国有企业范围仍然尚未实现全面覆盖，特别是金融领域的部分国有企业。在未来深化改革中，应建立覆盖全领域、全行业的国有资本经营收益上缴制度。
第三，建立国有资本经营预算与公共财政预算、社保基金预算之间互相衔接、统筹的机制，降低其封闭运行程度。国有资本经营收益更多体现公共性，着眼于应对社会经济发展的最紧迫问题，着眼于贯彻创新、协调、绿色、开放、共享等五大发展理念，适应于未来发展的需要，全面提升高质量发展能力。一是更加完善一般公共预算和国有资本经营预算之间的有机衔接、协调，更好地处理一般公共预算和国有资本经营预算之间的关系。特别是在当前实施大规模减税降费的情况下，全面深化改革的任务十分艰巨，提升国有资本经营预算全面支持减税降费的能力，适当从国有资本经营预算中调入部分资金用于支持一般公共预算，提升国有资本经营预算支持一般公共预算的能力，一定程度上缓解各级政府的短期财政收支压力，通过中长期政府职能的优化、调整，来从根本上解决一般公共财政预算收支缺口问题； 二是更加完善社保基金预算和国有资本经营预算之间的有机联系。随着老龄化程度的不断加剧，基本养老保险缺口将成为未来国民经济运行中的重要风险问题，划拨国有资本方式将成为弥补基本养老保险缺口的一个重要手段，而且它符合代际公平原则，即用“老人”和“中人”参与贡献形成的国有资本来弥补由于历史原因而形成的养老保险缺口，这已经成为决策层和理论界的共识。因此，2017年11月，国务院出台《关于印发划转部分国有资本充实社保基金实施方案的通知》（国发〔2017〕49号）指出，“随着经济社会发展和人口老龄化加剧，基本养老保险基金支付压力不断加大，为充分体现代际公平和国有企业发展成果全民共享，现决定划转部分国有资本充实社保基金”。未来，仍然深化国有资本充实社保基金的改革，从划转方式上从增量到存量，在确定国有资本划转来源时，从资产存量划转到收益划转，等等；三是对国有资本预算和政府性基金预算之间的关系也要深入思考。政府性基金是具有中国特色的一种收入方式，它在改革开放之后促进特定事业发展，特别是促进基础设施建设、完善方面发挥了至关重要的作用。比如，多项政府性基金的形成与国有土地出让金有关，至今为止，国有土地使用权出让收入仍然是政府性基金中占据绝大比重的一项收入类型。
在未来大规模基本建设期过去之后，政府性基金必然要转型，可以尝试通过政府性基金来专门用于培育新动能，帮助经济实现转型升级，助推高质量发展，而从政府性基金中专门调入部分资金用于国有资本经营预算，专门用于国有企业转型升级和创新能力的培育和塑造，也是一个可以尝试的办法；四是就国有资本经营预算制度本身，也应该更加完善。比如，国有资本经营预算也应该建立一套结构调控的机制，将国有资本经营预算支出更多用于重点领域、重点行业深化改革，而且，这个预算也不一定强调年度收支平衡，而是设定一个周期，在周期内实现平衡。在国有企业规模快速扩张、效益较好的时候，用国有资本经营收益上缴来作为调节手段，用于国有企业效益不佳时候的国有企业发展相关的支出，实现逆周期调节的功能作用。此外，国有资本经营预算本身可以设立专门用于国有企业和非公有制经济协同发展的相关支出，更好地从全局来促进市场主体活力的迸发。
原文参见：蒋震,《深化国资国企改革的思考和建议——兼谈国有资本经营预算制度的完善》,财政监督,2019年14期
整理人：薛畅
