2020年第82次国务院常务委员会会议决定，阶段性减免企业社保费，多措并举稳企业稳就业。目前，相关部委已明确政策细节，各省的落实文件基本也已出台。此项政策是应对新冠肺炎疫情冲击综合性扶持政策中的浓重一笔。与过去历次社保降费以及反危机宏观政策相比较，也有其特殊性，如何落地生效也面临诸多挑战。

此次阶段性减免缓政策包括：从2020年2月起，湖北省可免征各类参保单位养老、失业、工伤社会保险单位缴费部分，免征期限不超过5个月；其他省份可根据受疫情影响情况和基金承受能力，免征中小微企业三项社会保险单位缴费部分，免征期限不超过5个月，大型企业可在不超过3个月内减半征收。职工医保统筹基金累计结存可支付月数在6个月以上的，各省可由省政府决策，减半征收医保单位缴费。除此之外，受疫情影响严重的企业，都可以申请缓缴不超过6个月的社会保险以及住房公积金单位缴费。

到目前为止，约20多个省市公布了三项社会保险减免的实施意见，十余个省市公布了医保缴费减半征收的实施意见。从已公布的文件看，各省市均是顶格落实相关部委的减免规定，其中三项社保均是由省级政府直接明确实施减免，医保则受统筹层级的影响，大都进一步授权下级政府予以明确。

人社部匡算，养老、失业、工伤三项减免预计达到5000亿元以上；医疗保险减半征收最多可为企业减征1500亿元。公积金和社保费的缓缴，也将对企业改善现金流帮助很大。

自1998年社会保险制度建立以来，实施社保费减免缓政策主要有两次。第一次是2008年底为应对国际金融危机出台的“五缓四减”，五项社会保险都可申请缓缴，除养老保险外其他四项社会保险均可视情况适度减免。该项政策最终执行到2010年底。第二次是2015年开始，2019年达到顶峰的以养老保险为主体的降费率政策。2003年SARS疫情同样对中国经济产生了严重的影响，但并没有出台社保费减免政策。

此次社保抗疫新政具有阶段性、力度大、有针对性三大特点。“阶段性”体现在：2008年“五缓四减”政策实施长达两年；2019年的降费率政策是制度性变化而非短期对冲性政策；而此次的减免缓政策长则6个月，短则3个月。“力度大”体现在：由于不涉及养老保险，2008年降费率大约在2个点以下；2015～2019年，单是养老保险降费率就达到4个点；而本次部分免征三项社会保险和减半征收医保费的企业降费率将达到20个点以上，仅享受减半征收的企业也将达到12个点以上。正是因为降费力度如此之大，短短几个月的政策实施期就达到6500亿元左右的减费效果，超过2019年约4000亿元的制度性降费，且是在延续已实施的制度性减费基础上的叠加效果。“有针对性”体现在：此次政策按照疫情影响程度不同、地区、企业类型不同，政策执行力度也不同，且将具体政策制定权交给省级政府。新政对处于疫情严重湖北省的企业、受疫情影响严重的中小微企业给予了特别照顾，均是养老、工伤、失业三项保险全免5个月。而以往两次新政没有这类区别对待。

“史无前例”地出台力度如此之大的社保新政，显然是考虑到本次疫情冲击的独特性。一方面，2003年SARS疫情的影响主要局限在几个省份，而今年新冠肺炎疫情的影响可以说是全国各地；另一方面，2003年恰处在中国加入世贸组织、住房制度改革之后的高速增长周期的起步阶段；而今年经济下行压力依然较大，企业效益下滑已延续多年。

在产业链日益复杂的今天，疫情冲击导致企业经营普遍困难。经营收入大幅下降导致现金流发生困难，但人工、社保、租金等刚性成本还要支付。企业经营的好坏，连带的是就业、是民生。国家对此也高度重视，一方面，积极畅通物流和交通，同步推进抗疫和复工；另一方面，出台全方位的金融财税政策，帮助企业渡过难关。金融政策主要是维持企业现金流不断，降低企业资金成本。此次出台的社保费和公积金缓缴政策同样有此类效果。

在财税政策方面，扶持企业无非是用减税、降费、发补贴等手段，最终都要在综合财政收支平衡上体现出来。很多学者呼吁，为应对疫情冲击，赤字率应突破3%。但从中国近些年的实践来看，公布的赤字率主要体现的是政策方向，并不能整体衡量财政刺激力度。从宏观经济理论和国际实践来看，衡量财政刺激力度应当采用综合赤字率，即包含四本预算里的赤字。其中，一般公共预算中的盘活财政存量资金，虽不增加债务，但同样起到了刺激经济的功能，应计入综合赤字。以2019年为例，初步核算综合赤字应包括一般公共预算中的收支差额4.85万亿元（公布的赤字是2.76万亿元），专项债2.15万亿元，社保降费0.4万亿元，综合赤字率达到7.5%。

考虑到疫情冲击的严重性，2020年应进一步加大财政刺激力度。从经济运行的角度看，更重要的是提升综合赤字率，可将其提到8.5%。由此，则综合赤字将达到9万亿元，较上年增加约1.6万亿元。如果财政乘数接近1，大致能拉动GDP增长1.5个百分点。一般公共预算的公布赤字率可适度提高。但受2019年大规模减税的影响，当前一般公共财政已处在紧平衡状态，直接扩大赤字或许空间不大，更需要加大盘活财政存量资金的力度。

此次阶段性减免社会保险费6500亿元左右，加上制度性降费的翘尾效应3000亿元左右，是今年新增综合赤字的重要组成部分。可以说，这是一次突破常规、额外安排、力度颇大的财政刺激政策，也是针对疫情冲击下的精准扶持政策。由于各类税收的税基是企业的营业收入和利润，但疫情期间很多企业的营业收入和利润都大幅减少，采取一般性的减税政策，经营困难的企业难以受益。而只要保有就业岗位，即使企业没有复工，社保支出都是刚性的固定成本。在这种情况下，减免社保费直接对冲企业的固定成本，而且与就业岗位直接挂钩，可以说是直接有效的。

需要注意的是，本次社保降费的作用机理类似于减税。但在各类财政刺激政策工具中，减税的财政乘数一般较低，按照IMF的数据——低者0.3，高者0.6。特别是，本次社保降费的直接受益主体是企业而非员工，如果企业缺乏将节省下来的资金进一步扩大投资生产的意愿，则财政刺激扩充总需求的效果将很小。因此，在推出大力度社保降费政策的同时，还需采取其他政策激发企业投资意愿。

“此次社保降费可以说是扶持企业渡过难关的及时雨。但对于如何精准落地，尚有不少挑战。概括而言，主要是要解决好收支总量的不平衡、地区间的不平衡、行业和企业间的不平衡。

首先，解决好收支总量不平衡。各类社会保险项目均是基金制，收支要挂钩。中长期的收支平衡是各项社会保险可持续发展的基石，如果因为此次降费导致社会保险可持续发展遭受较大冲击，则得不偿失。此次新政明确，阶段性降费不影响各项社会保险的待遇支付，也就是说支出不受影响，阶段性的收支不平衡自然就发生了。以企业养老保险为例，从2015年开始，缴费收入低于养老金支出，主要依赖财政补贴才有年度结余，中长期平衡本就压力重重。此次额外的养老保险阶段性降费预计减收将达4000亿元，从相关部委表态看，今年主要依靠动用以往年度几万亿元的结余补充，同时中央财政专项补贴还要在2019年基础上进一步增加。从中长期看，要加大中央财政补助社保基金的力度，更重要的是加大划转国有资本充实社保基金的力度，加大相关制度改革力度。

其次，处理好地区间收支不平衡。当前各项社会保险的收支责任，主要压在市县级政府层面，少数项目少数地区压在省级政府身上。虽然总量上收支平衡问题不大，但在负责落实的各个地区，今年就要直面本级的收支平衡。恰恰是3000多县级政区，300多地级政区，在各项社会保险收支平衡的基本面上千差万别。本次新政考虑疫情严重程度将湖北独立出来了，但并没有直接考虑地区收支平衡状况的差异。主要措施是由省级政府自主决策降费力度，中央给予一定支持。中央的地区平衡扶持政策主要是中央财政补贴要考虑地区因素；同时养老保险中央调剂金比例由3.5%提高到2020年的4%，预计可在2019年基础上额外支持受益省份数百亿元。实施中，中央与省级政府之间的地区平衡政策力度如何尚不得而知，省级以下如何平衡更未明确。如果地区收支不能平衡，则要么发生待遇支付危机，要么降费政策无法落地。企业的经营是在全球范围内的竞争，而降费政策的落地要受到地区收支平衡状况的影响。安排好地区平衡资金，将直接决定社保降费抗疫政策的落实力度与企业间的公平程度。

最后，处理好行业和企业间不平衡。此次社保降费在地区和企业类型层面视疫情影响程度做了区分，但在全国层面没有明确行业区分。从疫情冲击来看，行业影响差异恰恰是巨大的。受阶段性冲击的线下服务业几乎停摆，如住宿餐饮、文体娱乐、交通运输、旅游等行业；而一些线上服务业，如一些互联网、自动化相关行业，则展现出勃勃生机；一些制造业虽然短期冲击明显，但疫情结束之后将会明显反弹。因此，社保新政在行业层面的精准落地非常必要。中央出台的政策主要是导向性、原则性的，赋予了省级政府制定具体政策的空间，但从已出台的各省落实文件看，尚没有对行业差异予以特别安排。因此，后续还应当动用一般公共预算资金，安排力度较大的综合解困包，结合失业保险资金予以补充。还需要注意，虽然本次降费给予个体户、中小微企业5个月的免征三项社会保险，但其本身参保面就很低，可能实际受益有限。为此，综合解困包应以稳就业为主要目标，采取稳岗补贴等方式，帮助个体户、中小微企业以及本次明显受损行业的企业维持好业务，保留工作岗位。

文章来源：汪德华，《推进阶段性社保降费政策落地》，《中国金融》2020年11期。