四十年间，冠以“特别国债”之名的国债发行并不多见，仅有 1997 年为四大行补充资本金的“特别国债”、2007 年为成立中投公司所发行的“特别国债”两次。今年的“抗疫特别国债”与之前两次相比有何异同？本文进一步放宽视野，简要回顾历史上几次有特别名称的国债发行，包括 1989 年 — 1991 年的“特种国债”、1998 年实施积极财政政策期间发行的长期建设国债。在此基础上，讨论下今年的“抗疫特别国债”何以特别。

1990 年代后期，我国的银行业进入生死时速时刻。1995 年生效的《商业银行法》，以及按《巴塞尔协议》的规定，银行资本充足率应不低于 8%。但当时四大行按账面的资本净额计算的资本充足率为 5.86%，剔除掉未核销的呆账后只有 3.5%。资本金不足和不良资产庞大，严重制约了商业银行的生存与发展。

为走出困境，国有银行急需补充资本金。但以当时的财政状况，无法从常规渠道挤出资金来补充银行的国家资本。为此，1997 年 3 月全国人大常委会通过决议，决定由财政部发行 2700 亿特别国债补充国有独资商业银行的资本金。

按照《中国人民银行法》的规定，央行不能向财政透支。为此，本次特别国债发行采取了复杂的操作程序，绕道实现政策目标。首先是中国人民银行将存款准备金率从 13% 一次性降到 8%，四大行超过 2400 亿元的资金由法定准备金变为可使用的储备资金。人民银行要求四大商业银行将这些资金以及部分超储共计 2700 亿元存到在中央银行的专用户头上。其次是 1998 年 8 月 18 日，四大行将存到央行账户上的资金用于认购特别国债。这一步中，四大行资产负债表中资产端储备资金减少 2700 亿，相应增加了 2700 亿特别国债，负债端没有发生变化。最后，财政部又将 2700 亿投入四大行作为资本金，四大行所有者权益和资产同步增加。从财政的角度看，资产端增加了 2700 亿的金融机构股权，负债端增加等量的特别国债，净赤字没有增加，因而不计入当年赤字。 

进入 21 世纪后，中国国际收支持续顺差，外汇储备持续攀升，当时已突破 1.4 万亿美元。为此，中央考虑组建中投公司作为外汇储备新的多元化投资平台，建立中国的“主权财富基金”。按照惯例，只能由财政部代表中国政府作为中投公司股东，为此需要将外汇储备从央行表上转移到财政部账户上。但由于《中国人民银行法》规定人民银行“不得直接认购、包销国债”，故这次特别国债不能直接对人民银行发行。

为此，财政部先向农业银行定向发行特别国债，筹集到人民币资金后向央行购买等值的外汇，央行再用出售外汇换回的人民币资金向农行购买特别国债。这一过程属于资产置换，农行最终不受影响，中国人民银行资产负债表资产端减少 2700 亿美元的外汇储备，同时增加等值的 13500 亿元特别国债，资产结构发生变化。财政部用 2700 亿美元创立中投公司，同步增加了 2700 亿美元的股权和等值的特别国债，净赤字不增加，也不计入当年赤字。 

以上两次“特别国债”有些共同特征：为了特定用途而临时增发，具有很强的目的性；主要为了解决金融领域的问题；发行限定在特定对象上；从财政角度看，债务和金融资产同步增加，不增加净赤字。

按照政府工作报告和预算报告，以及近期披露的发行信息来看，今年的“抗疫特别国债”与以往两次“特别国债”既有相同之处，也有较大差异。相同之处在于：为了抵抗疫情，主要用于加强公共卫生体系建设这一特定用途而临时增发；同样不计入财政赤字。差异之处则更为明显：一是以往两次均是为解决金融领域的问题而特别发行，从政府角度看同步增加金融资产和负债，而本次特别国债则主要是为解决宏观经济和财政运转问题而临时增发，其资金使用与一般的财政资金差别不大，这是本质性的差异；二是本次“抗疫特别国债”与普通的记账式国债捆绑发行，并未限定特定发行对象，金融机构和普通投资者均可以购买持有。

从以上分析看，“抗疫特别国债”与以往两次冠以“特别国债”之名的国债，差异还比较大。以笔者观点，历史上还有两次国债发行跟今年更有类似之处。

一是 1989 年 — 1991 年发行的特种国债。这三年分别发行了 50 亿、45 亿、20 亿特种国债。查阅当年的决算报告，主要是当年地方预算执行都发生了超出预算安排的支大于收，因而需要发行特种国债来平衡预算。如 1989 年，有些增收措施未能如期出台, 为了平衡预算需增发特种国债。1990 年，在当时分级包干的体制下，部分地区超收了，就追加支出；部分地区短收了，一些刚性支出却无法压缩下来，因而地方财政额外产生了 50 亿的赤字。为解决这种预算执行中出现的额外缺口，故发行特种国债来平衡。在当时制度背景下，债务收入不计入赤字，赤字均是向人民银行借款来弥补。

二是 1998 年 — 2004 年发行的长期建设国债。1998 年一季度，亚洲金融危机对外贸的冲击凸显，经济增速低于预期。加上当年几大流域的洪水灾害，故中央在年中改变了上年末的宏观政策取向，决定更多考虑运用财政政策扩大内需。国务院提出调整原预算安排的方案，8 月的全国人大常委会上获得批准，当年发行 1000 亿长期建设国债，主要用于加大基础设施建设力度。这笔国债的特殊性主要在于：经过年中大幅调整预算安排增发，资金用途主要用于扩大基建投入，当年发行对象限定在金融机构。在当时背景下，这些决定都是突破性的，因而被冠之以长期建设国债这一特定名称。更重要的是，当年的 1000 亿长期建设国债中，其中 500 亿以转贷方式给地方使用，因而这500 亿可以不计入赤字。其后直至 2004 年，长期建设国债 7 年间共发行 9100 亿，其中部分均采取转贷地方方式使用。

将以上两次国债发行与今年的“抗疫特别国债”进行比较，可以发现也有诸多相似之处。

一是，今年的 1 万亿“抗疫特别国债”全部给地方使用，且中央承担了付息和 3000 亿的还本责任。这与 1998 年有类似之处。二是，今年的特别国债是在新冠疫情突然冲击导致宏观经济和地方财政运转困难的特定背景下发行，这与 1989 年 — 1991 年的特种国债， 1998 年 — 2004 年的长期建设国债的发行背景更为相似。按照惯例，预算支出的盘子在年初已经基本定下来了。但受今年 1 月底出现的新冠疫情的影响，全年经济增长前景堪忧，加上部分减税降费安排，全年实际财政收入难以实现编制预算时的预期目标；一些困难企业和个人还需要专门扶持，公共卫生体系的短板急需补上，由此收支缺口较原定方案将大幅增加。“抗疫特别国债”正是为解决这些问题而特别发行。

总结以上，今年的“抗疫特别国债”何以特别，可能是综合了历史上多次特别发行国债的特点。概括有：一是在突袭而至新冠疫情导致地方财政收支缺口较原定安排大幅增加的特定背景下而发行；二是中央发行地方使用，中央承担付息和部分还本责任；三是不计入财政赤字。

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