内容提要：今年的地方财政支出，一部分由中央根据地方实际确定到具体项目，但大部分均由中央提出方向，而落实到具体项目将由地方掌握。因此，地方财政如何结合本地特点，明确积极财政政策的具体投入重点，提高财政资金的使用绩效，则非常重要。

今年以来，如何提高宏观政策力度对冲新冠肺炎疫情对经济运行的冲击，受到社会各界广泛热议。其中，关于积极财政政策备受瞩目。2020年《政府工作报告》以及预算报告很好地勾画了今年积极财政政策的整体部署。其中，积极财政政策力度大幅增加，如赤字率突破3%达到3.6%以上、发行抗疫特别国债、地方专项债大幅增加等话题，受到广泛关注。但在笔者看来，地方财政能否良性运转，担负起应有的事权和职责，恰恰是今年积极财政政策更加有为的关键。

我国是单一制国家，但以若干财政指标来看，则具有很强的向地方分权的特征。有关我国财政体制的讨论中，侧重点有不同维度，常有关于集权分权的讨论。从宏观经济政策的角度看，财政支出在扩张总需求方面的作用最为显著，因而最应关注的是财政支出主要集中在哪一级政府。近些年来，我国一般公共预算中地方财政支出占比在85%左右，其中市县级的占比在70%以上。如果考虑四本预算，特别是加上政府性基金预算、社会保险基金预算，那么地方财政支出占比在90%以上。地方政府财政支出占比如此之高，在世界主要国家中非常罕见。据统计，日本、加拿大等国的地方支出占比也相对较高，但要比我国低30-40个百分点。当然，我国地方财政支出要遵循国家整体的战略方针，中央部门在其中发挥了重要的决策指引作用。

这说明，我国的地方政府，特别是市县级政府，始终是站在提供公共服务、扩大内需、落实宏观经济政策的第一线。今年宏观经济政策的重点是“六稳”加“六保”，“ 六保” 是“ 六稳” 工作的着力点。只有实现保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转的工作目标，扩大内需以及经济平稳增长的目标才能实现。从财政政策的角度看，如何将“六保”工作细化到具体的财政支出项目中，基本上是由地方政府负责执行落实。由此可见，地方财政是今年积极有为财政政策的主线。

与此同时，受疫情冲击影响，地方财政收入今年也遇到了极大的困难。在2019年大规模减税降费导致收入受到大幅冲击的背景下，今年财政收入极可能是负增长。少数地区收入质量不高的历史遗留问题还要继续消化，土地收入等其他政府性基金收入来源也受到较大影响。财政性收入困难加上“六稳”“六保”工作需要大量财政投入，地方财政的正常运转亟须中央的支持。

今年的积极财政政策有两大看点：一是力度大，二是在财政总盘子安排中给予地方财政以极大的扶持。

从宏观经济角度看，衡量财政政策的力度应当主要看四本预算的综合性收支差额。今年的预算报告显示，综合性收支差额预计达13万亿元。一般公共预算中的3.76万亿元赤字，特别国债1万亿元，新增地方专项债3.75万亿元，调入资金和使用地方财政结转结余资金约3万亿元，社会保险费阶段性减免加制度性降费率的年初翘尾预计有1.5万亿元。今年的综合性收支差额，较2019年的7万亿元增加约6万亿元，增长85%以上。由此可见，今年积极财政政策的力度非常大。

《政府工作报告》也清楚显示了对于地方财政的强力支持。一是今年新增加的债务类资金全部给地方使用，包括新增的1万亿元一般公共预算赤字，1万亿元抗疫特别国债，本身属于地方的专项债增加1.6万亿元，大约增长75%。二是虽然新增债务类资金都给地方，地方的债务责任却承担很少。例如，新增赤字1万亿元资金都给地方使用，但主要通过转移支付渠道下达，地方需要承担的债务责任仅500亿元。特别国债1万亿元都是地方使用，但利息支付和3000亿元的还债责任都由中央承担。三是中央财政在债务利息大幅增长的情况下，通过大幅压缩非必要非刚性支出，实现本级支出负增长，对地方转移支付则增长12.8%，以挤出资金给地方更多支持。四是在各类常规转移支付都维持增长的前提下，专门创设“ 特殊转移支付”通道，将6050亿元资金作为一次性转移支付支持地方落实“六保”任务。

上文分析已指出，今年的积极财政政策力度超出常规，对地方财政的支持也超出常规。财政政策的整体部署，符合“特殊时期的特殊举措”的要求。但需要注意的是，给定财政对冲政策力度，最终的政策效果要取决于财政乘数：即增加1单位财政对冲资金，通过产出、收入、消费、投资的不断传导，最终能让GDP、就业增加多少单位。不同的财政政策工具，甚至在不同时期、国家的执行不同，财政乘数都有差别。为此，需要特别关注财政对冲政策的具体设计和实际执行情况。这方面，同样要高度关注地方财政。

首先，中央转移支付资金应尽快合理分配下去，并要高度关注地方结转结余资金的使用。

预算安排仅是指标，还需通过分配、预算执行使资金注入国民经济循环，进而对宏观经济产生影响，这是预算执行影响积极财政政策效果的首要机制。今年全国两会召开时间较往年推迟两个月有余，而中央转移支付资金规模更为庞大，资金如何尽快进入国民经济循环的任务更为艰巨。其中，一般公共预算中专门设置的特殊转移支付机制，纳入政府性基金管理的特别国债，都将由中央分配下达到市县。这两类资金分配均是今年新创设的，如何尽快合理分配下达将是关键。

与此相关的，是地方财政结转结余资金的使用。从地方情况看， 多数是转移支付资金下达较晚，导致部分支出项目无法在当年完成，从而产生结转结余资金。近些年来，结转结余资金的规模越来越大，是影响积极财政政策力度的重要变量。按照预算报告，2020年调入资金以及结转结余规模将达到2.11万亿元， 较2019年增长10%左右。根据往年经验，实际执行中这部分资金规模还将进一步增加。完成好结转结余资金的使用，将能对地方财政支出给予更多的效能支持。

其次，地方财政应结合本地特点，明确积极财政政策实施重点。

今年的地方财政支出，一部分由中央根据地方实际确定到具体项目，但大部分均由中央提出方向，而落实到具体项目将由地方掌握。因此，地方财政如何结合本地特点，明确积极财政政策的具体投入重点，提高财政资金的使用绩效，则非常重要。

结合国际经验与我国实际情况，宏观对冲政策应有机结合经济纾困和扩大内需两个方向。疫情冲击的经济影响具有短期“大停摆”的独特性，美、欧等发达经济体主要基于这一判断，出台的财政对冲政策主要目标是给受疫情影响严重的企业和居民提供大力度的“解困包”。我国的财政对冲政策也需要以经济纾困为主要方向之一。同时，考虑到我国的复工复产已进入快车道，作为一个发展中国家，投资、消费需要改善的空间依然很大，因此也要坚持以促投资、促消费为主体进一步扩大内需。

具体说来，一要立足于稳就业总目标，推出万亿级别的综合“纾困包”，修补经济循环的可能断点。中小企业经营困难，失业率过高，都将会产生连锁反应降低财政乘数。已推出的社保费减免政策力度颇大，但中小企业受制于参保率低，可能受益有限。因此，还需要额外补充综合“纾困包”，政府要以稳岗补贴、经营补助、收入支持等方式，给予困难企业、就业脆弱人群更大支持。二是用好专项债、特别国债等工具，立足长远补短板提升政府投资效率。应以构建未来美好生活为目标，对疫情反映出的公共卫生、城市基础设施建设的薄弱环节予以适度侧重；对于一些有利于国家长远发展的学前教育应加大投入。三是继续加快改革开放步伐，激发民间主体投资信心，与积极财政政策投入形成合力。包括进一步加大民营经济产权保护力度，加大国有企业改革力度，加快推进要素市场化配置改革，持续改善营商环境等。

最后，考虑长期的地方财政的预算稳定问题，完善制度性安排。

今年疫情给地方财政运转带来了很大困难。如果缺乏中央超常规的转移支付，今年地方财政的正常功能行使，包括“六稳”“六保”工作以及正常的公共服务提供都将面临很大压力。这种局面也警示我们，应当通过制度建设使地方财政在面临一定外部冲击的情况下，也能够通过自身努力部分实现预算稳定，避免大起大落。

预算稳定调节基金是我国解决此类问题的制度性安排，各省级政府及部分市县政府均已建立预算稳定调节基金。2018年《预算稳定调节基金管理暂行办法》公布实施，标志着预算稳定调节基金初步进入制度化运行阶段。但在实际执行中，地方预算稳定调节基金余额一般是在年初全部并入当年预算安排使用，年末有超收或结余再提取，周而复始。从其实际运行看，预算稳定调节基金并没有，特别是在跨年度间真正发挥预算稳定功能，而只是年度间的一个记账工具。其原因固然有近些年一直实施积极财政政策、地方财力比较紧张的因素，也有我国预算稳定调节基金定位不明确、制度规定不够细化等因素。

鉴于此，有必要借鉴先进经验，设置更为系统完善的预算稳定基金制度。一是明确预算稳定调节基金的定位，应该按照能够跨越经济周期起到稳定调节功能来设计，而非仅年度间记账转账。可考虑设定覆盖年度财政支出1 0% 的封顶值，利用未来财政收入形势较好的年份，抓紧储备到目标值。同时各地区应详细分析测算可能出现的财政风险的程度以及储备基金能够覆盖和对冲的范围。二是细化相关制度规定。我国预算稳定调节基金的存入、支取等规则都比较模糊，应当结合各地区的经济和财政情况，设定与地方GDP、财政收支（税收收入）等挂钩的定量指标，明确存入、支取、封顶规则。特别是要明确允许支取的情景以及相应程序。三是搞好配套制度。做大做实地方预算稳定调节基金，还需明确其与地方政府债务管理相关制度之间的衔接；明确其保值增值的投资范围与手段。同时对于财政储备基金的相关规则，应在中央统筹下，各地政府以政策和法规的形式对相关规则予以明确，各部门应积极配合。