汪德华：零工经济的社保难题与应对思路
内容提要：虽然零工经济的准确定义在学界还有所争议，但从就业视角看，弹性灵活的雇佣关系仍是零工经济的基本特征。零工经济在劳动关系方面发生的变化，会给传统社会保险体系带来冲击。虽然地方政府已开始探索将新业态从业人员融入到已有的社会保险体系中，但仍面临逆向选择和就业关系松散的问题。笔者认为，未来除按照现行地方做法将零工经济从业人员分类纳入社会保险之外，还可以考虑用“社保增值税”的模式重构现行养老和医疗保险，通过体系的重构解决参保难题。
一、零工经济参加社会保险的可能选择
传统的正规就业形态是指员工加入到一个企业或其他类型的组织之中，雇员和雇主之间关系紧密；从国家治理的角度看，这种就业关系也有一系列成熟适用的法律法规予以规范。而零工经济既有古老的打散工形态，又有当前通过个人—平台形成的就业网络等形态。零工经济就业，通常与非正规就业、灵活就业、新经济就业、就业新业态等概念交织在一起，在我国更为多见的是就业新业态、新业态劳动用工等词。
新冠肺炎疫情对就业的冲击，使得我国政府高度重视零工经济在稳就业方面的重要作用。但从长期看，信息技术的发展才是零工经济规模大幅扩张更重要的原因。一些资料显示，当前我国零工经济从业人员有2 亿左右。其中如快递小哥、滴滴司机等，均是近些年我国电商等平台爆发式增长的产物。可以预见，随着信息技术的快速发展，未来可能会有更多的员工—组织类型的传统的劳动关系，转变为个人—平台类型的零工经济。
零工经济在劳动关系方面发生的变化，给传统社会保险体系的正常运转带来了冲击。
以中国为例，当前的社会保险体系，可以分为职工社会保险和居民社会保险两大类。职工社会保险涵盖养老、医疗（含生育）、失业、工伤四项，主要特点有 ：参保人是以雇员身份加入，参保人是受益人，但社保缴费由雇主和雇员分担。例如，企业职工养老保险，现行规定是企业按工资总额的16%缴费，员工按个人工资的 8% 缴费；工伤保险，则仅由企业按行业类别分不同费率缴费。居民社会保险则是采取个人定额缴费，政府给予定额补贴的参保模式。居民社会保险仅限于养老和医疗，两者的缴费负担以及待遇水平均远低于职工社会保险。
需要说明的是，在养老、医疗两种职工社会保险中，还存在灵活就业人员的参保模式。这主要是适应我国非正规就业规模庞大的现实，允许一些就业不固定者或者自我雇佣人士，以灵活就业人员的身份参加职工养老和医疗保险。这种参保模式的主要特点是只有个人缴费，没有企业或单位作为缴费主体。按照现行规定，灵活就业人员可按照社会平均工资选择一个缴费基数，缴费率一般是 20%，其中 12% 进入统筹账户，8% 进入个人账户，养老金发放与正常企业参保相比没有差异。与正常的企业参保相比，从社保经办机构角度看相当于缴费率少了 4 个点，从参保人角度看，由于缺少企业缴费主体，自己承担的缴费率反而高 12 个点。灵活就业人员参加医疗保险一般在缴费率上略有照顾，缴费基数可以选择最低限。总体上看， 灵活就业参保是政府为照顾部分就业不稳定人员，为其提供社会保险的一种方式。从基金管理的角度看，吸纳灵活就业人员加入社会保险，意味着支出端不变而收入端减少。
在整个社会保险体系中，零工经济从业人员的参保有三种选择 ：一是企业参保方式，二是以灵活就业人员身份参加职工社会保险，三是参加居民社会保险。三种选择均有难点和挑战。选择企业参保方式，由于平台与零工经济从业人员间劳动关系较为特殊，平台或许不愿意承担作为雇主的缴费责任。在我国，雇主在职工社会保险的运转中发挥了重要作用，承担了大约三分之二的缴费责任。选择灵活就业人员身份参保，对于个人缴费负担较重，对于社保经办机构则意味着承担了潜在的补贴责任。选择居民社会保险，由于其社会保险待遇非常低，可能不符合发展方向。
二、现行政策取向面临的突出挑战
那么，零工经济或者说新业态劳动用工人员，如何融入到已有的社会保险体系呢？
笔者检索发现，中央层面目前尚未出台明确的政策，但地方政府已开始探索。自 2019 年开始，浙江省、成都市、沈阳市等地方政府，陆续推出优化新业态劳动用工服务的指导意见等文件，其中的重点就是关于新业态从业人员如何参加社会保险。从各地文件看， 总体目标是引导更多新业态从业人员参加现行社会保险；基本思路是坚持分类施策原则，在区分各类就业新业态劳动关系性质的基础上，再确定从业人员应参加哪类社会保险。
首先是确立劳动关系性质。各地文件均强调要根据《劳动法》、《劳动合同法》相关规定，结合新经济组织的特点，规范从业人员劳动关系。总体上看，各地均遵循包容审慎、鼓励发展、分类处理的原则，按照是否应签订劳动合同、是否全日制、是否劳务派遣等，要求平台与从业人员间签订书面合同、电子合同、口头协议乃至民事协议。其次是按照分类参保的原则，鼓励新业态从业人员参加社会保险。一般是要求全日制务工人员按照企业参保办法参保，由企业和个人缴费 ；其他类型人员以灵活就业人员身份参加养老和医疗保险。
当前，我国地方的现行政策取向主要面临两个突出的挑战 ：
一是大量零工经济从业人员自愿以灵活就业人员身份参加养老和医疗保险，但因逆向选择问题易危及基金的可持续性。封进等基于微观数据的计量分析发现，城镇职工医保中灵活就业参保人员的医疗支出，明显高于强制参保群体，大约高 78%。其原因在于，灵活就业人员参保是自愿选择模式，一般愿意参保者的患病风险比较高。养老保险也有类似的问题。前文已说明，灵活就业人员参保的总缴费费率低于正常参保4 个百分点，同时其缴费基数可以在社会平均工资的 60%（部分地区为 40%） 到 300% 之间自愿选择。从现实情况看，绝大部分灵活就业人员都是按最低基数参保。可以做一个简单的测算，假定一个人现在开始以灵活就业人员身份参保，选择最低的 60% 基数缴费 15 年， 如果未来养老金年增 5%，则需要政府存下 15 万元，才能让这个人的终身养老金的缴费和养老金支出平衡下来。这意味着，一个灵活就业参保人员，将给养老保险基金带来较大的隐性债务。当然，灵活就业参保模式对社会保险可持续性的压力由来已久，但过去这种参保模式的人数仅是几千万，压力并不大。如果未来的零工经济从业人员都以灵活就业模式参加职工养老、医疗保险，则参保人数可能达几亿人，这种冲击显然是职工社会保险难以承受的。
二是零工经济的就业关系比较松散，如何纳入工伤保险是个难题。从现实情况看，零工经济的职业伤害比较常见，比如说快递小哥可能出现交通事故。零工经济的就业人员加入的是一个平台，传统的企业组织并不存在。个人与平台之间并非正式的劳动关系，一来平台可能不愿意承担缴费责任，二来缺少日常关系紧密的企业组织的协作的话， 一旦发生工伤则调查取证也非常困难。现实中，工伤保险的调查取证业务量非常大，是很多社保经办机构耗时最长、纠纷最多的工作内容。如果将零工经济全部纳入现行工伤保险中，给社保经办机构的调查取证带来的压力是巨大的。
三、社保难题的应对思路与制度设计
可以看出，零工经济的社保难题主要来自传统的高度依赖于企业组织的社会保险运转模式与新型的平台类劳动关系不相适应。其中一个难题是工伤保险。一些学者提出，不宜将零工经济这类新业态从业人员纳入现行的工伤保险中，而是要在现行工伤保险框架下，专门推出重大职业伤害保险。重大职业伤害保险保障的职业伤害要限制在有限范围内，可采取多渠道缴费模式，政府适当补贴，费率要压低。笔者认为这是一个可行的解决思路。
在社会保险体系中，资金占比最高、压力最大的还是养老和医疗。如在缴费负担方面，养老缴费占总缴费的比重为 73%，医疗为 25%。因此， 解决零工经济的社保难题，重点也是养老和医疗保险。如上文所分析，恰恰是由于逆向选择问题，如果将零工经济从业人员纳入到现行职工养老和医疗社会保险体系中，将对其可持续运行带来很大的压力。笔者认为，这恰恰反映了现行高度依赖于企业或单位缴费的现行职工养老、医疗保险，与现实世界的变化不相适应。未来除按照现行地方做法将零工经济从业人员分类纳入社会保险之外，还可以考虑用“社保增值税”的模式重构现行养老和医疗保险，通过体系的重构解决参保难题。
这里需要特别强调，各类社会保险的制度设计，应当建立在对其应承担的功能深入分析的基础上。
以养老保险为例，其最重要的功能就是收入再分配和强制储蓄。参保人年轻时工作期间被强制要求缴费，年老退休后领取养老金，这是强制储蓄功能。按照现行养老保险的缴费和养老金发放规定，缴费多未来可以拿到的养老金也会多，但两者之间并非是线性比例关系。一般来说，收入低、缴费少的参保人，其获得养老金的回报率更高，这就起到收入再分配的功能。对于医疗保险，也有强制储蓄和收入再分配功能，同时还有健康风险平滑功能。现行养老、医疗社会保险运转模式，其存在的一个突出问题就是收入再分配和强制储蓄功能交织在一起，使得所有缴费和待遇都会被参保人视为再分配。这也是逆向选择问题产生的根源。在养老保险中，突出表现为提前退休激励严重、缴费激励不足、高收入群体参与积极性较低等一系列问题。零工经济从业人员的参保，将使矛盾表现得更为突出。推进我国社会保险体系的改革，从激励角度看就应当在制度设计中把强制储蓄功能和收入再分配功能尽可能分开，将收入再分配功能局限在一定的范围内。
社保增值税模式的基本思路是：降低社会保险税费率，提高增值税税率，将部分增值税收入专项用于某类社会保险。例如，一些国家没有采用“工薪税” 的筹资方式，而是用一般税收为居民提供养老保障，实质上与之类似。以养老保险为例，社保增值税的具体改革设想是：通过增值税等间接税筹资，建立覆盖全民的国民养老计划；降低现有职工养老保险缴费比例，缴费全部用于建立个人账户；设计合理的制度转移接续办法，实现制度平稳过渡。而这种改革思路，将收入再分配功能交给增值税筹资的国民养老计划，将强制储蓄功能交给缴费的记账式个人账户。推进这一改革，个人缴费激励将得以保证，是否存在企业组织作为缴费人则不再重要，从而根本解决了零工经济从业人员的参保难题。
文章来源：汪德华，《零工经济的社保难题与应对思路》，《探索与争鸣》2020年第7期。
