按照《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号，下称“43号文”）和新《预算法》的规定，发行地方政府债券是地方政府举债融资的唯一合法渠道。但在实践中，新《预算法》的法律规定以及相关中央文件并没有得到很好的落实。2014年之前，国家审计署曾对地方政府性债务进行过多轮审计，清楚揭示了其融资主体、资金来源、资金投向等结构性信息。可以认为，2015年之后的地方政府隐性债务，其实质与2014年之前的地方政府性债务类似。因此，这些结构性信息可以用于分析今天的地方政府隐性债务。现有研究也大多是从这三个角度对我国地方政府隐性债务的总体规模进行估算的。其中，债务资金投向视角的估算，范围界定更清晰，数据也较易获取。本文基于审计公告结构性信息，对已有资金投向角度估算方法进行修正，重新估算了我国地方政府隐性债务规模，并在此基础上，提出防范地方政府隐性债务风险的若干建议。

地方政府隐性债务规模新估算

从资金投向角度估算地方政府隐性债务规模的现有研究中，多数简单认为隐性债务均投向统计局认定的基础设施行业，并未与审计署披露的地方政府性债务资金投向进行对照。同时，部分研究提出的核算等式的合理性也需要讨论。为此，结合中国实际，本文在具体估算方法上作出如下修正。

一是结合审计报告中的地方政府性债务资金投向，我们对核算的行业范围进行了修正。在剔除“电力、热力、燃气及水生产和供应业”和“铁路业”后，本文选取了“教育”“卫生、社会保障和社会福利业”“公共管理和社会组织”“水利、环境和公共设施管理业”以及“道路运输业和水上运输业”作为地方政府隐性债务核算行业范围；同时专门估算难以直接对应到固定资产投资的保障房建设和土地收储的隐性债务规模。

二是基于对国家预算资金的理解以及中央和地方投资项目的分配，我们对现有研究的估算等式进行了修正，提出以下两个口径的估算等式：（1）核算行业地方政府隐性债务=（核算行业当年到位资金-核算行业国家预算内资金-核算行业自有资金）×核算行业中的地方投资占比；（2）核算行业地方政府隐性债务=（核算行业当年到位资金-核算行业国家预算内资金-核算行业自筹资金）×核算行业中的地方投资占比。

其中，核算等式（1）是将自有资金视为非债务资金，除自有资金之外的自筹资金均视为债务资金；核算等式（2）则是将自筹资金均视为非债务资金。依据上述两个等式可估算出地方政府债务资金投向的基础设施建设行业的隐性债务，加上保障房建设和土地收储的隐性债务，2018年底我国地方政府隐性债务规模应在21.39万亿～45.14万亿元。估算规模上下限差距较大，主要是除自有资金之外的自筹资金里，到底有多少应被认定为地方政府债务难以分清。我们认为地方政府隐性债务实际规模是介于两者之间。

地方政府隐性债务风险防范的处理困境

规模庞大的地方政府隐性债务已经成为制约我国经济健康发展的重要障碍。随着《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》和《地方政府隐性债务问责办法》的下发，一些地方政府也在探索如何在中央精神指导下，推出适合本地实际的方案。

地方政府隐性债务问题的出现，在一定程度上反映了当前中国经济格局的内在矛盾。地方政府隐性债务之所以难以处理，主要在于其涉及了增量、存量以及动态博弈三个维度的风险，而且这三个维度的风险在一定程度上是冲突的。因此，任何化解地方政府隐性债务的方案，都需要权衡其对这三个维度风险的影响。

一是增量风险。基础设施建设是地方政府债务资金的主要去向。从增量角度看，如何提供长期稳定、低成本的基础设施建设资金，对中国始终是个挑战。我们参考上文提到的核算等式（1）估算得出各行业资金缺口将从2018年的10.24万亿元扩大至2027年的23.55万亿元，参考核算等式（2）估算得出各行业资金缺口将从2018年的4.80万亿元扩大至2027年的13.08万亿元。针对地方政府的建设资金缺口问题，43号文提出推广PPP模式，近些年专项债规模快速扩大，管理方式不断优化，都是有益的探索。但过去几年的实践表明，“开前门”始终不能满足地方政府的资金需求，地方政府仍有可能通过其他方式举借债务。

二是存量风险。当前非政府债券形式存量债务置换周期已经接近尾声，但地方政府隐性债务的本息偿还压力依然很大。从利息支付角度来看，地方政府隐性债务利率高企导致债务可持续性堪忧。如果地方政府隐性债务融资成本为10%，那么上文估算得出的存量隐性债务每年会带来2.14万亿～4.51万亿元的经济成本，而2018年地方政府财政收入为9.79万亿元。同时，作为地方政府隐性债务的主要举借主体，地方政府融资平台资产回报率也在持续下降，这意味着地方政府隐性债务成本无法得到有效覆盖。从还本角度来看，由于地方政府债务与资产期限错配问题存在，地方政府需要不断对存量债务进行滚动式操作。然而，市场流动性一旦紧张，地方政府难以对存量债务进行及时展期，便可能触发信用风险事件，对金融市场造成严重影响。

三是动态博弈风险。化解地方政府债务风险，最直接的办法是实施债务甄别和置换。但是由于道德风险存在，即当地方政府了解中央政府最终会为债务买单时，便会大肆举借债务，因此这未必是最合适的办法。2017年底财政部发布的《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》，在化解存量隐性债务部分提到，坚持中央不救助原则，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。

化解地方政府隐性债务风险的思路与建议

综合来看，我们认为应坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，但要在不改变债务责任的前提下妥善处理存量隐性债务，避免利息成本过高、流动性受阻带来新的风险。从长期看，更为关键的是通过体制机制改革，改善政府投融资生态，降低无效低效投资，提高政府投资效率，同时要解决合理政府投资项目的资金来源。

妥善处理隐性债务存量，出台有条件置换方案。地方债务置换是用低利率、长期地方政府债券置换短期、高利率债务。从经济角度而言，债务置换可以大幅节省地方政府的利息支出，在很大程度上减轻其财务负担，缓解现金流风险。为了避免道德风险发生，我们可以考虑对地方政府隐性债务进行有条件的置换，即各级地方政府用透明机制换钱，但债务责任依然由地方政府承担。在地方政府承诺实现政府投资和债务透明化、制定了长期偿债方案的基础上，经审核才允许其启动置换方案。有条件置换的资金来源，可考虑地方专项债、政策性银行专项贷款的组合方式。存量债务的置换及其偿债，主要是要保障债务资金流动性，降低债务成本，净偿债期限应注意尽可能拉长。

深化投融资体制改革，对政府投融资活动建立有效约束。第一，科学界定并严格控制政府投资范围和重点，建立政府投资范围和效果的评估机制。地方政府债务风险实质是财政资金使用效率过低的表现。因此，化解地方政府债务风险，归根结底是要建立以市场为基础的地方政府金融体系，明确财政资金的投资范围与投资重点，提高投资性财政支出的使用效率。第二，规定有收入政府投资项目仅向政策性银行融资。针对需要在地方政府债之外进行融资的政府投资活动，可以将其融资渠道限制为政策性银行（如国开行和其他国家有基础设施建设的银行），以降低利息率。同时，将政府借债活动限制在一定范围内，禁止商业银行为政府投资活动提供贷款。

分清基础设施建设事权责任，控制上级向下级随意下达“无资金”任务。自分税制实施以来，地方政府财权与事权不匹配问题长期存在。除了追求GDP增长目标之外，地方政府往往还承担着上级政府摊派的“无资金”任务，加剧了地方政府财政收入与支出需求不匹配问题。为获取所需资金，地方政府不得不进行大规模举债。因此，解决地方政府债务问题，一方面，需要建立控制上级向下级政府随意下达“无资金”任务机制，即要求上级政府在向下级政府摊派任务之前，必须综合评估地方政府的财力范围；另一方面，需要从法律层面解决地方政府财权与事权不匹配的矛盾，分清基础设施建设事权责任，禁止中央政府向地方政府随意下达任务。

增强政府投资活动和各类债务的透明度。增强政府投资决策透明度，是提升政府投资效率、保障政府投资安全的有效方式。但是从现实情况来看，政府使用财政和举债收入进行公共投资的决策流程并不透明。相较于受《预算法》约束的一般公共预算而言，政府投资项目的信息公开程度明显较弱，政府投资的决策依据更是无从知晓。建议通过明确相关部门在政府投资管理中的职能定位，编制资本支出和债务综合预算，建立政府投资项目跟踪和绩效评估系统，推动地方政府全口径政府投资项目和债务公开透明等方式，达到提高政府投资活动的透明度、控制政府债务风险的目的。

改造建设政策性银行，为地方合理基础设施建设提供长期可靠低成本资金。可考虑改造现有政策性银行，或新设政策性基础设施建设银行，利用国家信用压低其借贷成本。所有属于政府投资的基础设施建设项目的债务类资金，要么通过发行地方政府专项债筹集，要么从基础设施银行借贷，禁止从其他渠道筹集债务资金。相较于地方专项债，设置基础设施银行可以提供一定的灵活性。这一方面可以为基础设施建设提供低成本长期稳定资金，满足地方政府合理要求；另一方面可以将地方政府投资项目的债务资金归结到单一渠道，增强可控性和透明度。

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文章来源：汪德华、刘立品，《地方隐性债务估算与风险化解》，《中国金融》2019年第22期。