国家治理能力很大程度上取决于预算能力，预算能力指代国家汲取和使用财政资源的能力，这种能力表现在包括总额控制、配置效率和管理效率在内的公共预算基本职能和目标能否实现。其中，总额控制涉及从政府预算到决算的完整过程，是“每个预算体系的基本目的”，旨在对预算和决算进行“强制性的公开比较”。换句话说，决算执行的结果应尽量与预算编制保持一致，预决算产生偏差会对政府行为产生程度不同的冲击，进而会影响各项公共事务的提供。因而，政府预决算偏差是国家预算能力大小的外在表现。

由于中西方政治制度和预算体系的差异，国外学者侧重于预测偏差研究（尤其是收入预测），认为收入预测偏差源于“非故意错误”和“政治操纵”， 前者包括预测方法不准确和数据不足、经济周期难以预期，后者包括党派周期、选举周期的影响，此外还有预算规则和财政法律等因素。而关于支出预算偏差、执行环节中的预算调整两方面的研究较少。与国外集中在预算偏差预测方面相比，国内学者研究角度更加多样。在高培勇（2008）呼吁关注预决算偏离度之后，学界从预算编制、执行、监督、财政制度和经济影响等方面入手，相关的成因研究不断涌现，可大致总结为预算管理本身、财政管理体制、外部监督和偶然因素四个方面。

国内文献关于预算偏离研究存在两点不足。一是研究工作主要集中在全国层面对预算偏离（本文也使用该说法，称政府预决算偏差为预算偏离）的理论分析和描述性研究，深入到省市层面预算偏离成因的实证研究非常稀少；二是由于统计口径问题，文献对预算偏离客观规律的把握尚有不足之处。其主要原因均是缺乏省市层面预算偏离的完整数据，准确刻画预算偏离还有一定距离。现有文献使用《中国财政年鉴》收录的预算调整数计算的偏离指标，囊括了预算调整以后的所有偏差，测算的其实是预算调整后的窄口径预算偏离，也就是最终预算的“完成度”指标。而完整的预算偏离应使用年初预算数和最终决算数计算以包含预算调整前产生的偏差。因为根据新《预算法》，年初预算数是在预算编制环节产生、在预算审查和批准环节由同级地方人民代表大会审议通过的数字，而预算调整数是在年中（往往是六至九月）的预算调整环节经由同级地方人大常委会审查批准。因此，使用年初预算数和最终决算数计算的预算偏离，更能够刻画地方政府完整财政年度内预算和决算行为。

本文测算了中国全省层面和全市层面（以下简称省级、市级）的一般公共预算偏离状况，在此基础上实证检验了预算偏离的成因（实证部分参见全文）。相比于既有研究，本文的研究价值在于以下两点：第一，本文完善了省市预算偏离数据测算的基础性工作。就我们所掌握的文献看，本文是首次测算完整意义上的省市预算偏离的状况，相比于全国层面分析，样本更丰富、偏离刻画更完整；第二，本文测算的结果有助于理解省以下财政体制问题，并为我国预算体系改革提供参考。预算过程不仅是一门“技术”，而且是关系到政府权力分配的政治过程。这种政治过程的结果是公共预算反映了政府活动的范围、内容和政策导向，而预算偏离反映的则是中央和地方政府之间、省与市县政府之间的“讨价还价”和策略互动。省市政府预算与决算的偏离是地方政府间权力和责任分配结果的直接体现，因此本文的测算结果能够帮助理解省以下财政体制问题。《关于2019年中央和地方预算执行情况与2020年中央和地方预算草案的报告》中，直指上年“部分项目预算执行与预算相比变动较大，预算执行不够严肃”，并要求本年度“强化预算约束，坚持先有预算后有支出，严格控制预算追加事项”，本文研究有助于发现预算偏离成因，为加强预算管理提供参考。

财政收入预算偏离和支出预算偏离（以下简称收入偏离和支出偏离）的计算办法为：

考虑到预算调整数已经是每年财政运行半年以上后的数据，它不能准确反映年初政府所做的全年财政安排，因此应该用年初预算数代表财政预算。最终决算数与决算快报数尽管差异不大，但它是经过严格财政核算后的数据，因此应该用最终决算数代表财政决算。根据以上理由，本文用最终决算数与年初预算数比较测算预算偏离。

本文测算的省级预算偏离样本为1994-2017年31省（自治区、直辖市）。由于计量单位、小数位保留等原因，省份样本中预决算相差的绝对值小于0.01亿元的视为没有发生偏离。天津市2000-2006年的收入年初预算数口径为全市财政收入总预算，按照分税制财政体制关于中央和地方财力分配的规定，包含了上缴中央财政的部分，导致统计口径不一致，因此剔除了这部分收入偏离样本。同时，文章也剔除了北京市1994年和1995年的样本。

本文测算的市级预算偏离样本为2008-2017年252个地级市（不包括直辖市以及直辖市下辖区县。本文也整理了2007年以前全市层面预算偏离数据，但受限于公开的城市数量过少，样本缺失严重，每年均不足100个样本，2005年以前甚至不足40个样本，纳入这部分样本可能会产生严重的判断偏差）。由于报告可得性原因和报告口径有差异的影响，我们收集整理到的地级市数量不足343个，并且部分地级市在某些年份存在观察值缺失的情况。数据处理方面，预决算相差的绝对值小于0.01亿元的样本同样视为没有发生偏离。对于最终决算数，《中国城市统计年鉴》有34个样本的收入偏离数据和7个样本的支出偏离数据与地方两会报告中的决算快报数有较大差异。其主要原因是这些样本在年鉴中记录的是囊括了上缴收入部分的财政总收入口径，而非地方一般公共预算收入口径，因此我们参照预算执行报告和各市财政厅披露情况进行了调整。

1、预算收入偏离与支出偏离比较

根据本文测算结果，1994-2017年省级收入偏离和支出偏离的平均值分别为9.3%和28.6%。图1展示了1994-2017年省级一般公共预算收支偏离平均值的变化情况。从中可见，较长时期内预算偏离都处于“超收”和“超支”态势。平均来看，收入偏离历年均小于20%（除1994年外），2014年后甚至降至5%以下，支出偏离多数年份低于40%，2014年以后降至20%以下。仅1994年支出偏离略高于收入偏离，此后支出偏离平均值均显著高于收入偏离。由此我们得出预算偏离的规律1。

规律1：省级预算偏离处于较长时期的“超收”和“超支”态势，且支出偏离普遍高于收入偏离。

由此我们得出预算偏离的规律4。

规律4：中西部地区不论是收入预算偏离还是支出预算偏离，都高于东部地区。

本节分析2008-2017年市级预算偏离的一般规律，并与省级同时期的结果对比。

根据本文测算结果，2008-2017年市级一般公共预算 “超收”比例平均为3.5%，“超支”比例平均为42.1%。见图4。