李克强总理在2019年两会的政府工作报告指出，今年“坚持实施积极的财政政策”，并且“积极的财政政策要加力提效”。2008年以来，我国财政政策的总基调一直是“积极的”。但是“积极”力度是有差异的，这首先可以从修饰词上一窥端倪。去年政府工作报告中指出“积极的财政政策取向不变，要聚力增效”。今年的修饰词则改从“聚力”改为“加力”，显然今年积极财政政策的力度将提升。但加力的幅度有多大，我们需要从预算报告的数字去量化。

衡量财政政策力度的传统指标是赤字率。每年政府工作报告在定调财政政策基本取向后，紧接着也提出当年拟安排的赤字率。今年拟安排财政赤字2.76万亿元，赤字率（赤字占GDP的比例）预计2.8%，仅仅比去年2.6%提升了0.2个百分点，也低于2017年的赤字率3%。因此，单独看赤字率这一指标，财政政策的“加力”并不明显。但是，2.8%仅仅是窄口径的赤字率，并没有完整反映财政政策的力度。笔者根据预算报告测算调整后，宽口径的赤字率达到了6.4%。按照宽口径来看，财政政策明显加力。具体来讲，窄口径赤字率忽视了以下两个因素，低估了真实的赤字率水平：

首先，这里的财政赤字2.76万亿元，仅仅是公共财政预算的赤字，它是靠中央发行国债和地方发行一般债券来弥补。但我国政府预算一共有四本账，其它三本账当中，社保基金预算和国有资本经营预算不存在赤字，政府性基金预算近年来开始出现明显的财政赤字。地方政府专项债计入政府性预算，政府性基金预算的赤字，就是通过地方新增的专项债来弥补。在今年预算草案中“全国政府性基金收入77947.71亿元，加上上年结转收入358.24亿元和地方政府专项债务收入21500亿元，全国政府性基金相关收入为99805.95亿元。全国政府性基金相关支出99801.72亿元”，因此今年拟安排的方政府专项债券2.15万亿元即为政府性基金预算的赤字。将这一数字除以预期名义GDP后，得到今年政府性基金拟安排的赤字率为2.1%。将公共财政和政府性基金两本预算的赤字率合计后，可以得到今年的宽口径赤字率为4.9%。

如果我们翻看去年的数字，去年公共财政预算拟安排的窄口径赤字率为2.6%。去年政府性基金预算中，新增专项债券13500亿元，这是去年政府性基金预算的赤字额。因此，换算之后，去年政府性基金的拟安排赤字率为1.5%，宽口径赤字率为4.1%。因此，今年与去年相比，宽赤字率提高了0.8个百分点，“加力”是较为明显的。尽管公共财政预算赤字率仅提高0.2个百分点，政府性基金赤字率提高了0.6个百分点。地方政府的赤字率上升，是地方专项债券发行额拟从去年的13500亿元大幅度上升到今年的21500亿元带动的。相比之下，地方一般债券新增额度仅从8300元增加到9300亿元，增幅远远小于地方专项债券的增幅。也意味着，今年地方新增债券发行中，超过69%是专项债券。未来地方债务中，大头也将是专项债券，当然这也合乎资金使用的方向。大多数地方专项债券都是对应专门项目的，例如土地储备、道路与地铁建设等。在防控地方政府隐性债务风险的大背景下，堵后门堵得更紧的同时，需要将前门开得更大。今年大幅度增加专项债券的举措，也缓解了地方政府基建支出的压力，就是将前门开得更大的举措。

其次，我国财政赤字的计算是使用如下公式，赤字="当年财政收入+调入资金及使用结转结余-当年财政支出，其中调入资金及使用结转结余（以下简称调入资金）主要是从预算稳定基金和往年结余资金中调入。近年来，我国当年财政支出超过当年财政收入的缺口，一方面需要靠新增债券发行来弥补，但另一方面是调入资金来弥补。因此，这一指标，反映的是政府净资金缺口，是需要靠新增债券弥补的部分。但是，我们看待赤字财政的角度，应是当年支出超过当年收入的缺口。因此，不论是债券弥补支出缺口，还是通过调入资金弥补支出缺口，都反应了扩张性财政政策的力度。翻看2019年的预算被告，调入资金共计15144亿元，占预期名义GDP的比例高达1.5%。如果我们使用“当年财政收入-当年财政支出”来衡量赤字的话，调整前赤字率将从报告中的2.8%上升到4.3%。如果再将政府性基金预算赤字也计入，那么宽口径赤字率实际是6.4%。

当然，实际的宽口径赤字率大大超出了3%的传统警戒水平。笔者认为，官方仍然强调公共财政预算的窄口径赤字率，是一种艺术化的处理方式。首先，由地方政府专项债券发行所形成的政府性基金赤字，是近两年才有的事物。大幅度盘活财政存量资金，使用调入资金弥补支出缺口，也是近两年才有的事物。使用公共财政预算赤字率，是可以更好地与以往年份对比的一个同口径指标。其次，3%不仅是教科书为人熟知的一个警戒水平，更是一道心理防线。政府展示的赤字率置于3%以下，有助于提升大多数人对经济的信心。当然，实际上大多数国家并不会严格恪守这一个水平。例如，在金融危机时，美国2009年的赤字率曾高到10%。社会大众也有必要慢慢熟知，我们事实上已经突破了这一防线。当经济下行压力大的时候，3%赤字率不必是一条需要死守的金科玉律。

（本文发表于《广东税务》杂志2019年第4期。作者系中国人民大学财税研究所研究员、国家发展与战略研究院研究员。）